С.Паречина
   Институт президентства: история и современность

---------------------------------------------------------------
     Email: ispi@mail.belpak.by
     Date: 30 Aug 2003
---------------------------------------------------------------



     Институт социально-политических исследований
     при Администрации Президента Республики Беларусь







Минск 2003

УДК 342.51 (476)
     П 18
ББК 66.3 (4 Беи)
     Рецензенты:
     кандидат философских наук Н.П.Денисюк
     кандидат философских наук Г.М.Пашковский

     Под общей редакцией Е.В.Матусевича
     Издается по плану
     Института социально-политических исследований
     при Администрации Президента Республики Беларусь

     Обсуждено, одобрено и рекомендовано к изданию
     Ученым советом института

Паречина С.Г.
     П  18 Институт президентства:  история  и современность / Под общ. ред.
Е.В. Матусевича. - Мн.: ИСПИ, 2003. - 163 с.

ISBN 985-446-061-4

     Впервые в  Беларуси рассматривается  генезис  института президентства с
раскрытием  общественно-исторических и национальных  особенностей  различных
стран   и  регионов  мира.  На  базе  широкого  использования  зарубежной  и
отечественной  литературы   проводится   сравнительный   анализ   полномочий
Президента  Беларуси  и  президентов  в  республиках  с  различной  системой
правления.  Выдвигается  новый  подход  к  оценке  места  и  роли  института
президентства в политической системе трансформационных стран.
     Рекомендуется политикам, государственным деятелям, научным сотрудникам,
преподавателям, аспирантам и студентам гуманитарных дисциплин, всем тем, кто
интересуется ролью главы государства в политической системе общества.
УДК 342.51 (476)
ББК 66.3 (4 Беи)

© С.Г.Паречина
ISBN 985-446-061-4 © ИСПИ, 2003




     Научное издание



Паречина Светлана Геннадьевна
     кандидат политических наук



Институт президентства:
история и современность








     Редактор Н.И. Доброродняя
     Компьютерная верстка Л.А. Сапрыкина


     Подписано в печать 2.01.2003.
     Формат 60x84/16. Бумага офсетная.
     Гарнитура "Times". Усл. печ. л. 10,5. Уч.-изд. л. 9,78.
     Тираж 400 экз. Зак. 273.
     Институт социально-политических исследований
     при Администрации Президента Республики Беларусь
     Лицензия ЛВ No256 от 01.04.1998
     220004, Минск, пр-т. Машерова, 7



     Отпечатано с готовых диапозитивов заказчика в типографии
     "Информационно-вычислительный  центр  Министерства  финансов Республики
Беларусь". Лицензия ЛП No45 от 10.10.2002.
     220004, г. Минск, ул. Кальварийская, 17.







































ВВЕДЕНИЕ



     Республика Беларусь - молодая  суверенная страна, которая делает первые
шаги на пути построения правового  демократического государства, основанного
на базе развитого гражданского общества. Это очень сложный и продолжительный
по  времени процесс,  предусматривающий ломку старой  тоталитарной  системы,
пересмотр ранее действовавшей Конституции и создание новых структур власти.
     Последнее, по мнению французского ученого  Ги  Лордейре, является одной
из  наиболее сложных задач, которые встают  перед государственными деятелями
во  время  демократических преобразований,  поскольку  "дальнейшее  развитие
страны во многом  будет  определяться качеством созданных институтов власти"
[102, с. 4].
     Не случайно  после  приобретения  независимости первоочередной  задачей
Республики Беларусь, которая "осознала себя  полноправным субъектом мирового
сообщества  и  подтвердила свою  приверженность общечеловеческим  ценностям"
[65, с. 3], явилось принятие Конституции и создание новой структуры власти -
института президентства.
     Учреждение президентства в  Беларуси  открыло  новый  этап  в  развитии
белорусской    государственности    и   свидетельствовало    о    восприятии
государственно-политических институтов демократических стран. Однако процесс
заимствования  политических  институтов  западных  демократий  не  привел  к
осознанию  назначения   и  функций   президентства  в  политической  системе
общества.
     Институт    президентства    был    призван    только    легитимировать
политико-правовой   статус  правящей  номенклатуры,   а  не   стать  ведущим
государственным  органом.   Концепция   президентской   власти  была   слабо
разработана, а ее введение не привело к коренному  изменению всего механизма
государственного   управления.   Ведущая   роль   по-прежнему   принадлежала
Верховному  Совету,   что   свидетельствовало  о  приверженности   принципам
"социалистической" демократии  и приводило к смещению баланса сил  в  пользу
законодательного собрания.
     Положение  усугублялось  тем,  что  отсутствовал  совершенный  механизм
разрешения  противоречий  между  основными  ветвями  власти,  что  неминуемо
привело  к кризису всего государственного механизма  Республики  Беларусь. В
сложившейся  ситуации Президент А.Г.Лукашенко принял единственно  правильное
решение  - вынес  на суд  белорусского  народа,  носителя  верховной власти,
разрешение  конфликта.  Белорусский  народ  на  референдуме  оказал  доверие
Президенту,  поддержав его  проект  изменений  и  дополнений  к  Конституции
Беларуси.
     Новая   редакция   Конституции   Республики   Беларусь,   принятая   на
республиканском  референдуме  24  ноября 1996  года, закрепила  иную  модель
государственного устройства,  в  которой  институту президентства  отводится
ведущая роль, что отражает мировую тенденцию конца XX века.
     Однако новые статус и  объем  полномочий главы белорусского государства
получили неоднозначную оценку со  стороны как западных, так и  отечественных
ученых и политических деятелей. Следует  отметить,  что  критические  отзывы
делаются  без  проведения глубокого  и  всестороннего  анализа  политической
системы   Беларуси,   учета  мирового   опыта   функционирования   института
президентства,  выявления  основных  тенденций  развития   президентства  на
современном этапе. Кроме того, в белорусской научной литературе недостаточно
точно определена система правления Республики Беларусь, производными которой
являются статус и объем полномочий главы государства.
     Таким  образом,  анализ  конституционно-правового  положения Президента
Беларуси  с  учетом  фактических  обстоятельств,  складывающихся в  процессе
реального   осуществления   им   государственного   руководства   обществом,
приобретает не только теоретическое, но  и важное  практическое значение для
становления   белорусского   государства   и   совершенствования   механизма
взаимодействия разделенных властей.
     Следует отметить, что исследование президентства  в Беларуси невозможно
проводить  без учета мирового  опыта функционирования этого государственного
института. Только анализируя причины возникновения института президентства в
мире,  факторы, способствующие  его  эволюции,  выявляя  основные  тенденции
современного   развития,  можно  понять   и   объяснить   процесс   усиления
президентской  власти  в  нашей стране.  А проведение сравнительного анализа
полномочий президентов Беларуси и стран с  различной системой  президентской
власти позволит определить систему правления Республики Беларусь.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ

     В научной литературе проблеме функционирования  института президентства
уделяется достаточно много внимания. Наибольшее количество работ принадлежит
перу американских ученых, поскольку институт президентства в США имеет самую
долгую историю  своего  существования. В этой  стране исследуются  различные
аспекты  института  президентства: причины  его учреждения, место в  системе
разделения  властей,   взаимоотношения  между  Президентом   и   Конгрессом,
нормативные  акты  Президента, военные и чрезвычайные полномочия Президента.
Большой материал посвящен личностям американских президентов.
     В ходе исследования по преимуществу рассматривались тру- ды В.Вильсона,
А.Гамильтона,   Дж.Джея,   К.Диринга,   М.Мези,  Дж.Мэдисона,   С.М.Липсета,
Р.Нойштадта,  Р.Пайоса,  Дж.Тар-бера,  Дж.Уилсона,  С.Уэйна,   А.Шлезингера,
Л.Фишера, Л.Фрид-мэна. Основным недостатком американской литературы является
то,  что  крупные  и  фундаментальные  труды  в  основном  посвящены  только
президентству в США.
     В  западноевропейской литературе исследования  института  президентства
носят  ограниченный,  а порой  и  фрагментарный  характер,  что  обусловлено
спецификой развития президентства  в Европе. Значительный вклад в разработку
этой  проблематики внесли  французские и  немецкие авторы: Ф.Ардан, К.Бауме,
Ч.Боржо,  Ф.Буссе,  М.Вебер,  А.Демишель,  Ф.Демишель,  М.Дэбре,  М.Дюверже,
Л.Дюги,  Г.Еллинек,  Х.Меллер, Л.Ольстон, М.Пикемаль, Ф.Пла-тон,  А.Токвиль,
А.Эсмен.
     В  последние  годы  появился   ряд  интересных  статей  американских  и
европейских    авторов    о    специфике    института    президентства     в
постсоциалистических странах (С.Холмс), а  такими учеными, как А.Валенсуэла,
Ф.Виммиран  де Леон,  Д.Л.Горовиц,  Г.О'Доннелл  и  Х.Дж.Линц,  возобновлена
дискуссия  о достоинствах  и  недостатках  различных систем республиканского
правления.
     Среди  русских дореволюционных ученых,  занимавшихся  дан-ным вопросом,
можно выделить А.Д.Градовского, А.М.Гурвича, Н.М.Коркунова, П.И.Розенталя. В
советский  период  президентство   рассматривалось  как  классовый  институт
буржуазного государства,  поэтому  его изучение  считалось неактуальным  для
Советского Союза, идущего по пути строительства коммунизма.
     И  все же  хотелось  бы  отметить  следующих авторов,  в  чьих  работах
рассматриваемая  проблематика  нашла   свое  отражение:  В.Н.Дур-деневского,
И.Н.Игнатовича, М.А.Крутоголова,  Н.С.Мерзля-кова, А.А.Мишина,  Ю.Н.Ныперко,
В.Н.Плешкова,   Б.Л.Полунина,   В.З.Пульянова,   Т.Н.Рахманину,   Н.Рожкова,
Г.Л.Решетникова,  С.В.Рябова, В.А.Савельева,  С.М.Самуйлова,  А.А.Сергунина,
В.П.Серебренникова,     Ю.П.Урьяса.    Наибольшее     внимание    советскими
исследователями уделялось анализу конституционных полномочий президентов США
и Франции, исследованию закрепленного в Конституции механизма взаимодействия
Президента с другими государственными органами.
     Тем не  менее  М.А.Крутоголов  и  А.А.Мишин проводят юридический анализ
конституционного статуса Президента (Франция,  США) с изучением политической
практики  применения им своих  полномочий,  дают политическую оценку места и
роли  Президента  в  системе  разделения  властей.  Несмотря  на  негативную
идеологическую окраску, эти  работы  содержат ценный фактический материал  и
отличаются высокой степенью профессионализма.
     Введение поста Президента СССР  обусловило необходимость  изучения этой
новой  государственной  должности,  что  нашло  свое  отражение  в   работах
В.Ганюшкина, Е.Л.Кузнецова, Б.М.Лазарева,  Ю.И.Скуратова, М.А.Шафира. Однако
активное исследование  данного вопроса  российскими авторами  началось после
учреждения  института   президентства  в  России,  в   особенности  -  после
конституционной  реформы 1993  года.  Большое  внимание  месту  Президента в
политической  и   правовой   системе  США   уделяли   такие   авторы,   как:
П.Д.Баренбойм, С.В.Ботов, С.А.Егоров, И.Ю.Жигачев, Э.А.Иванян, И.Ю.Козлихин,
В.И.Лафитский,  Л.И.Селезнев,  В.В.Соболева,  А.А.Фурсенко,  других  стран -
А.Д.Керимов, М.Н.Мар-ченко, А.Червяков.
     Особый   интерес   представляют   исследования   различных   параметров
президентства в Российской Федерации: соотношение института  президентства и
системы  правления  -  И.Д.Хутинаев;  эволюция   института  президентства  -
С.А.Авакьян,  Л.А.Окуньков;  полномочия   Президента   в   отношении  других
государственных  органов  -  Э.Ожиганов,  Ю.Скуратов,  Президент  в  системе
разделения   властей  -   В.Радченко.   Появился   ряд  работ,   в   которых
рассматриваются   теоретические  вопросы  природы  президентской  власти   в
постсоветских республиках - Б.Н.Кувалдин, В.Е.Чиркин, Г.А.Шмавонян.
     Большую  научную значимость имеют монографические работы Н.А.Сахарова и
И.Д.Хутинаева, поскольку Н.А.Сахаров выделяет критерии определения различных
систем  президентской  власти  и  проводит   разграничение  в  использовании
терминов  "форма  правления"  и "система  правления",  а  И.Д.Хутинаев  дает
научное  определение  таким понятиям,  как  "пост  президента"  и  "институт
президента".
     В  белорусской   научной  литературе  институт  президентства  является
недостаточно  исследованным.  Отдельные   аспекты   этой  проблемы  получили
освещение  в работах ряда белорусских  юристов: Г.А.Василевича, И.А.Горнака,
А.П.Дербина,  В.И.Реута, А.Г.Ти-ковенко и М.Ф.Чудакова. В основном  вопросы,
связанные с президентством, рассматривались при анализе таких общих проблем,
как, например, конституционное право Республики Беларусь.
     Однако монографических  исследований, специально  посвященных институту
президентства, в  которых бы  комплексно и в широком  плане  анализировались
причины   возникновения  и  эволюции  президентства   в  Беларуси,  правовое
положение и реальная роль главы государства в политической системе общества,
проводился  бы   сравнительный  анализ  полномочий  президентов  Беларуси  и
республик  с различной  системой правления,  определялся  тип  президентской
власти  в Беларуси,  нет. Весьма  скудный  материал  имеется и об  институте
президентства в зарубежных странах - В.В.Андриевич, А.Дорошенко.
     В   целом,   оценивая   степень  разработанности   проблемы   института
президентства в научной политологической литературе, следует отметить, что в
таких  странах,  как  США  и  Франция,  уровень  анализа этого политического
института  достаточно  высок. Однако в современной литературе уделяется мало
внимания проведению  сравнительного  анализа  статуса  и  объема  полномочий
Президента при различных  системах правления. Эта проблема является особенно
малоизученной в трансформационных обществах.
     ГЛАВА 1
ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА
В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ

     Необходимость   изучения  института  президентства   приобрела   особое
значение в  современных условиях в связи с  "третьей" волной демократизации,
охватившей государства Центральной и  Восточной Европы  и республики бывшего
СССР. В этих государствах  произошла ломка старой тоталитарной  политической
системы и началось формирование  новой,  одним из основных элементов которой
выступает институт  президентства.  Актуальной  и  острой является  проблема
взаимодействия Президента с основными государственными органами, определения
места Президента в системе разделения властей.

Определение и содержание термина
"институт президентства"

     В   силу  новизны   и  малоисследованности  института  президентства  в
Республике   Беларусь   возникает   необходимость   рассмотрения   некоторых
теоретических  вопросов,  способствующих  уяснению  сущности  президентства.
Особый  интерес представляют  научные  работы  российских  ученых, в которых
дается   определение   института   президентства   с   выявлением   основных
характеристик.
     Российский  юрист И.Д.Хутинаев с целью  определения  понятия  "институт
президента" проводит анализ более широкого  понятия - "социальный институт",
в пределах  которого вычленяются институты  различных  видов, в  том числе и
правовые.  Институт  президента  -   один  из  них.  Он  является  предметом
исследования  различных  отраслей  общественных  наук, в  которых  сложились
различные подходы к самому понятию "президент", а следовательно и  различные
акценты в его содержательной характеристике.
     Другой российский юрист Б.П.Елисеев  определяет институт президента как
интеграционный  правовой институт,  цель  которого  состоит  в  согласовании
деятельности институтов государственной власти  *52,  с.  6*. В  юридических
науках понятие "президент"  проецируется на понятие  "институт  президента",
который     определяется     как    совокупность     государственно-правовых
(конституционных)  норм,   регулирующих  формирование   и   функционирование
президентской власти *197, с. 6*.
     По  нашему мнению,  в  политической науке институт президентства должен
рассматриваться  в  первую  очередь  как  властный  институт,  то  есть  как
совокупность   властных  полномочий   Президента  в  сфере  государственного
управления,  которые в  равной степени зависят  как от конституционных норм,
регулирующих  функционирование президентской власти,  так и  от политической
деятельности  Президента,  являясь  своеобразным  "прочтением"   Конституции
Президентом.
     Само понятие  "президент" определяется как  выборный глава государства.
Поэтому понятие "глава государства" является родовым по  отношению к понятию
"президент" и  общим  для глав государств как  с  республиканской,  так  и с
монархической  формой  правления.  Видовыми признаками  понятия  "президент"
являются выборность и  срочность полномочий.  Различные модели президентской
власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как "глава
государства"  (Беларусь,  Россия  ),  "глава  исполнительной  власти" (США),
"арбитр" (Франция), "высшее должностное лицо" (Россия  с 1991 по 1993 годы).
Иногда конституционный статус Президента не определен (ФРГ).
     Особый интерес представляет  собой анализ понятий "институт президента"
и  "правовой  статус президента",  проведенный  И.Д.Ху-тинаевым.  Российский
ученый  отмечает  первичность  института  президента  и  его  больший  объем
нормативного  содержания  по  сравнению с  правовым статусом  президента.  В
отличие   от   последнего   институт   президента   определяет   не   только
функционирование, но и избрание президента. На этом основании делается вывод
о  том, что правовой статус - как бы часть правового института, определяющая
президентскую деятельность *197, с. 9*.
     Очень важным для  понимания  сущности  института президентства является
определение  основных  черт,  характеризующих  данный  институт. Б.П.Елисеев
выделяет следующие:
     Президент   является   выборным  главой  государства,   который   может
возглавлять исполнительную власть или  быть арбитром  в  системе  разделения
властей;
     в  организационном  аспекте  Президент  никому  не подчинен  и, вообще,
обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных
органов,  что  не  снимает с  него  обязанности действовать  на основе  и во
исполнение законов;
     пост  Президента  имеет  ярко  выраженный  политический  характер.  Ему
принадлежит  важная роль  в  формировании политики  государства,  верховного
политического руководства государственными делами *52, с. 9-10*.
     Хотелось бы обратить внимание на  то, что, несмотря на  высокую степень
разработанности  научного  аппарата  в  области  исследования президентства,
российскими авторами допускается определенная неточность, которая выражается
в том,  что при характеристике  президентства за рубежом используется термин
"институт  президентства",  а  когда  речь   идет  о   России  -   "институт
президента".
     По нашему мнению, использование  второго  термина не совсем правомерно,
поскольку,   во-первых,   является   отступлением  от  общепринятой  научной
терминологии,  а  во-вторых,  не в  полной мере  отражает  сущность  данного
института.   Президентство   включает  не   только   Президента  как  высшее
должностное лицо  в государстве, но и  конституционные  нормы,  регулирующие
функционирование президентской  власти;  прецеденты, возникшие в  результате
конституционной   практики;   реальный  объем   полномочий,  сложившийся   в
результате   соотношения  политических   сил  в   государстве;   структурные
подразделения (администрацию).

1.2. Различные системы правления: за и против

     Еще одной проблемой современной  политоло