и
различные  модели  президентства:   североамериканская,  латиноамериканская,
европейская, афро-азиатская, восточноевропейская.
     5.  Учреждение института президентства  как одного из  основных органов
государственной власти не всегда носило осознанный характер. Довольно часто,
особенно  в  развивающихся  странах,   имело   место   простое   копирование
демократических  институтов  развитых  стран.  Немаловажным  обстоятельством
выступало личное, порой неприкрытое желание национальных лидеров создать для
себя  этот привлекательный институт  с  целью  легитимации  имеющейся  у них
реальной власти.
     6.  Введение института президентства без учета  национальной  специфики
страны,    изменения   всего    механизма    государственного    управления,
разработанности   концепции   президентской    власти   может   привести   к
возникновению   конфликта  между  главой   государства   и   законодательным
собранием,  который  в   условиях  неразвитости  демократических  институтов
разрешается в пользу Президента.
     7.   Сильный  глава   государства,   наделенный  значительным   объемом
полномочий при авторитарном и тоталитарном режимах, приводит к возникновению
суперпрезидентских   и   президентско-моно-кратических    республик.   Часто
президентство служит лишь ширмой для прикрытия режима личной власти.
     8.   Укрепление   принципа   коллективизма   в   осуществлении   высшей
государственной власти в  странах тоталитарного социализма привело к  отказу
от   единоличной   президентуры   (Президент)   и   созданию   коллегиальной
(коллегиальный  орган) и смешанной  (Президент и колле- гиальный орган) форм
президентуры.
     9. Несмотря на порой  негативный опыт функционирования президентства  в
ряде  стран,  этот институт  является  неотъемлемым  элементом  политической
системы  общества  в  большинстве стран мира, имеющих республиканскую  форму
правления,  поскольку  необходимость  существования  института президентства
вытекает  в  первую  очередь  из  потребности  осуществления  функций  главы
государства.
     10. Сегодня  президентство - неотъемлемый  элемент политической системы
общества. 143 страны, из них 140 - члены ООН,  имеют в своем государственном
устройстве институт президентства, что отражает масштабность распространения
этого института в современном мире. В то же время важно отметить, что в этих
странах президенты имеют различный  статус и объем полномочий. Каждая страна
сама определяет, какую роль должен играть Президент в ее политической жизни.

     ГЛАВА 3
ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА

3.1. Усиление власти Президента США за счет развития
экстраконституционных полномочий

     Самой  старой из современных  писаных  Конституций является Конституция
США. За более чем двухсотлетнюю историю своего существования она  претерпела
незначительные  изменения. В  нее было  внесено только 27  поправок, включая
"Билль о  правах". Наиболее частому и существенному  пересмотру подвергалась
президентская  власть (4  поправки).  Это  объясняется  тем,  что  вопрос  о
функциях   и  прерогативах  президентского   поста  был  продуман   авторами
Конституции  менее  основательно, чем  вопрос о полномочиях  законодательной
власти  [60,  с.  38].  И  это  при  том,  что обсуждение  полномочий  главы
государства заняло у делегатов Конвента чуть ли не вдвое больше времени, чем
обсуждение  статей,  посвященных   другим   властям.   В  этом  нет   ничего
удивительного, ведь американцы были пионерами в разработке данного вопроса.
     Первые расхождения между замыслами творцов Конституции и их реализацией
возникли  уже в самом начале  XIX века и  были  связаны  с порядком избрания
Президента США. Этот  процесс мыслился  учредителями Конституции без участия
политических  партий и при полной независимости  избирателей. Однако попытка
рассматривать выборщиков как "свободных агентов" и полное игнорирование роли
политических  партий привели к быстрому  и неминуемому краху  первоначальной
конструкции.  Уже  перед  третьими   президентскими  выборами  некоторые  из
выборщиков заявили о готовности повиноваться распоряжению конгрессионального
кокуса - собрания членов обеих палат Конгресса от одной партии [26, с. 40].
     В 1800 году в результате острой политической борьбы между федералистами
и республиканцами кандидаты последних Т.Джеф-ферсон и А.Бэрр  набрали равное
число  голосов выборщиков - по 73  [178, с. 59]. В данном случае применялась
экстраординарная  процедура  избрания  Президента   Палатой  представителей.
Ситуация  была  крайне напряженной.  В Палате  представителей  республиканцы
получили  "беспрецедентное  большинство", выиграв  66 из  106  мандатов.  Но
выбирать Президента должна была  Палата,  избранная в  1798  году, в которой
большинством располагали федералисты.
     Первый  в  истории США  переход власти  от одной  партии  к  другой мог
поставить страну перед  лицом конституционного  кризиса. Избрание Президента
Палатой затянулось,  и  США  могли  остаться  без правительства. Только 36-я
баллатировка принесла  победу Т.Джеф-ферсону. Во избежание повторения данной
ситуации  в 1804 году была  принята  XII  Поправка  к  Конституции США.  Она
предусматривает   разграничение  выборов  Президента   и  вице-президента  и
предупреждает  возможность  их  избрания от  различных  политических партий.
Кроме  того,  устанавливается  следующее  правило:   в   случае   неизбрания
Президента  США   Палатой  представителей  его  полномочия   возлагаются  на
вице-президента [84, с. 46].
     Что   же  касается  преемственности  президентского   поста  в   случае
досрочного освобождения,  то  впервые этот  вопрос возник в 1841  году после
смерти   Президента  У.Гаррисона.  Вице-президент  Дж.Тайлер  и  вся  страна
столкнулись с проблемой: быть ли ему  Президентом в полном смысле слова  или
только исполняющим обязанности? Тайлер  избрал первый вариант  и  тем  самым
создал  конституционный  обычай, благодаря которому 8  вице-президентов  США
становились   президентами  страны,  не  будучи  избранными  на  этот  пост.
Впоследствии это нашло свое конституционное закрепление.
     Установившаяся   вскоре   в  США   двухпартийная  система   практически
монополизировала процедуру выдвижения  кандидатов  в  президенты. С  1800 по
1824  год происходят непрерывные заседания "кокусов" Республиканской партии,
посвященные  руководству действиями  избирателей.  С  1828  года  назначение
кандидатов в  выборщики во многом  взяли  на  себя законодательные  собрания
штатов.  В  1832  году  впервые  собрались  большие  Национальные   конвенты
(партийные  съезды).  Начало   XX  века  ознаменовано  появлением  первичных
президентских  выборов (праймеризм), в ходе  которых происходит  определение
кандидатов в президенты от конкретной партии.
     В результате  обострения межпартийной  борьбы  пришлось  отказаться  от
процедуры   избрания  выборщиков   легислатурами  штатов.  Теперь  выборщики
избираются   в  каждом   штате   общим  списком   по   мажоритарной  системе
относительного  большинства. Законодательство  некоторых  штатов не  требует
даже  внесения  имен  кандидатов  в  выборщики  в  избирательные  бюллетени.
Указываются только имена  кандидатов  в  президенты [117,  с. 84]. Это  дает
основание  утверждать,  что  избиратели  голосуют  не  за выборщиков,  а  за
кандидатов в президенты от  той партии, которая выдвинула список выборщиков.
Поэтому выборы Президента США практически превратились в  прямые. Некоторыми
учеными и политическими деятелями США высказываются предложения об изменении
и даже упразднении института коллегии выборщиков [186, с. 328].
     К тому же  этот институт вызывает нарекания по той причине, что партия,
чей  список  набрал  наибольшее число голосов, забирает  всех  выборщиков от
данного штата, что  приводит к резкой диспропорции между числом избирателей,
поданных за списки выборщиков, и числом выборщиков, полученных кандидатами в
президенты. Так,  из 13 президентов  второй половины ХIХ века 7 было выбрано
меньшинством  избирателей,  но  большинством  выборщиков  благодаря  умелому
распределению последних по округам [46, с. 74].
     Однако все попытки заменить косвенные выборы успеха не имели. Последняя
по времени  инициатива была  предпринята в 1979  году, когда сенатор  Б.Бэйх
представил Поправку к Конституции США, поддержанную Президентом Дж.Картером.
Но  понимания  Сената  она  не нашла.  Свою  роль  сыграли  сила традиций  и
нежелание  менять  в целом  отлаженный механизм проведения выборов [104,  с.
155].  Даже  конфликтная  ситуация  на  президентских  выборах 2000  года не
повлияла на избирательную систему в США.
Самые существенные изменения претерпел объем  президентских полномочий.
Предметная  компетенция Президента  сформулирована  в Конституции  предельно
сжато  и  достаточно  нечетко.  Ее  можно  квалифицировать  как относительно
определенную  [110,  с.  85].  Президент  США  является  главой государства,
Верховным главнокомандующим  вооруженными силами, главным дипломатом страны.
Что  касается  большинства  остальных  конституционных  предписаний, то  они
превращают  Президента  в  разновидность   главного  клерка  страны.  Однако
важнейший источник президентской власти  кроется  не  столько в Конституции,
сколько в конституционной практике. Как сказал В.Вильсон, "Президент волен и
по закону, и  по совести быть  настолько великим, насколько  может" [26,  с.
109].
     Следует  помнить о "подразумеваемых" и делегированных правах Президенту
как  главе государства и Верховному главнокомандующему, возникших в процессе
становления  американского  государства  и  получивших  признание в решениях
Верховного  суда. Расплывчатость положений Основного Закона привела к  тому,
что  американское  президентство становилось  тем,  чего  требовали  от него
обстоятельства и время.
     Любой намек в Конституции относительно того или иного полномочия служил
конституционным   обоснованием  для  их  расширения  и   модификации.   Так,
обязанность  Президента   "заботиться  о  том,   чтобы   законы  исполнялись
надлежащим  образом",  если ее  широко  интерпретировать,  дала  возможность
Г.Кливленду (1893-1897)  за-претить забастовку рабочих в 1890  году [186, с.
325].   А  расширенное  толкование  полномочий  Президента  как   Верховного
главнокомандующего  в  условиях  военного  положения  позволило  Ф.Рузвельту
отдать  приказ об  интернировании иностранцев  и граждан  США,  потенциально
опасных  для  государства.  В  результате  более  120  000   лиц   японского
происхождения  (2/3  -  граждане  США)  были  высланы  из  штатов  Западного
побережья и заключены в лагеря [118, с. 94].
     "Американские  президенты приспосабливались,  не  изменяя букву  и  дух
Конституции,  вносить между ее строк свой "невидимый" текст"  [170, с.  70].
Поэтому,  помимо  определенных  в  Основном  Законе   прав  и  обязанностей,
Президент  США  обладает и  приобретенными  в  ходе  исторического  развития
экстраконституционными полномочиями [170, с. 73]. Они возникли как отражение
растущей  роли государства  на  протяжении ХХ века  в  экономике,  в решении
социальных  проблем,  в  защите  окружающей среды, в  превращении  США после
Второй мировой  войны в супердержаву,  а с  крушением  биполярного мира -  в
сверхдержаву.
     Во-первых, Президент США является лидером партии. Выдвижение кандидатов
в   президенты  демократами  или  республиканцами  происходит  на  партийных
съездах. Благодаря своему избранию Президент становится неофициальным главой
партии.   Он   назначает   Председателя   Национального   конвента   партии,
координирует  свою  программу  с  партийными лидерами в Конгрессе, оказывает
поддержку партийному руководству в ходе избирательных кампаний. Особенно эта
роль возрастает в период "раздельного правления".
     Во-вторых,   Президент   США   является   международным   лидером.   Он
обеспечивает руководящую роль США в международном  сообществе. Это лидерство
оформилось  после Второй  мировой  войны в связи с признанием за Президентом
США  приоритетного положения в области внешней политики. Многие американские
политики согласились  с  утверждением, высказанным Г.Киссинджером: "Конгресс
США не  обладает  организацией,  информацией  или ответственностью для того,
чтобы  решать  политические  вопросы,  ежедневно   возникающие   в  процессе
осуществления  нашей  внешней  политики  или  же  для  осуществления  ясной,
последовательной,   всеобщей   политики.   Президент    располагает    такой
ответственностью, и  ему должно быть разрешено проводить ее в жизнь от имени
всей нации. Ведь  в  конечном счете,  ведя  дела  с  другими  государствами,
Соединенные Штаты должны говорить одним голосом" [225, р. 42].
     Особенно  эта роль возросла в  90-х годах  ХХ века в результате распада
СССР  и   снижения   роли  ООН   и  Совета   Безопасности  в  урегулировании
международных конфликтов. Тенденцией конца ХХ сто-летия стало игнорирование,
а порой и подмена решений этих международных организаций Североатлантическим
блоком  (НАТО),  в  котором  США  занимают  доминирующее  положение.  Именно
Президент США принял решение о нанесении бомбовых ударов по Ираку, а затем -
по Югославии, вопреки протесту  двух постоянных членов Совета Безопасности -
Китая  и  России.  Роль  Президента  США  как международного  лидера  сейчас
является столь бесспорной, что от того, какую оценку  он даст международному
событию, зависит восприятие этого события мировым сообществом.
     Ярким примером может служить состоявшийся в Стамбуле (ноябрь 1999 года)
саммит  стран-участниц ОБСЕ. Резкие и критические выступления глав делегаций
некоторых стран  (в первую очередь Германии  и Франции) по поводу средств  и
методов  проведения  Россией  антитеррористической  операции  в  Чечне  были
значительно "сглажены" выступлением Президента США Б.Клинтона,  в котором он
"с  пониманием" отнесся к проблемам, стоящим  перед  Россией. В  то же время
негативная реакция  Б.Клинтона на выдвинутый российскими военными ультиматум
жителям Грозного  (декабрь  1999  года) привела  к  тому,  что Международный
валютный  фонд, будучи  "чисто"  финансовой  организацией, отказал  России в
предоставлении кредита по политическим мотивам.
     Существенно повысилась роль американского Президента как международного
лидера  в новом  тысячелетии  в  связи  с проведением  кампании по борьбе  с
международным терроризмом. Можно утверждать, что в последнее время Президент
Дж.Буш стал "подменять" собой генерального секретаря ООН.
     В-третьих,   Президент   США  -   управляющий  экономикой  страны.  Все
возрастающее число экономических, социальных  и  технических проблем ХХ века
требовало  эффективного  общенационального  руководства, которое  американцы
нашли  в лице Президента.  Президентство  в США  не узурпировало власть  - в
значительной степени эта власть была "преподнесена"  Президенту  Конгрессом,
который  в  трудные  времена  склонен  делегировать  свою  ответственность и
некоторые полномочия исполнительной власти.
     Поэтому Президент  может  "законодательствовать"  от  имени  Конгресса,
который  намечает  в данной  ситуации только основные  и  общие  руководящие
линии.  Более  того,  даже самый детально  разработанный  регулятивный закон
требует  проведения  в  жизнь,  для  чего  необходима  определенная  свобода
действий  исполнительной власти.  С  30-х годов ХХ  века  Конгресс все  чаще
принимал   законы,  передававшие   исполнительной  власти   полномочия   для
достижения  определенных целей,  даруя Президенту право определять правила и
программы экономического развития.
     С   этого  момента  президенты  США  становятся  главными  инициаторами
проведения  крупномасштабных  реформ  американского общества:  "Новый  курс"
Ф.Рузвельта,   "Великое  общество"  Л.Джонсона,   "Рейганомика".  Не  всегда
удавалось  достичь  поставленных целей. Однако результат налицо. Жесткая, но
эффективная  политика  Ф.Рузвельта позволила не  только преодолеть  "Великую
депрессию", но  и добиться значительного экономического роста. Президентство
Дж.Кеннеди    (1961-1963)   ознаменовалось   проведением    широкомасштабной
социальной  программы,  а  Л.Джонсона  (1963-1969)  -  принятием  законов  о
гражданских правах, заложивших основу искоренения расового неравенства.
     Р.Рейган  (1981-1989)  выдвинул  программу,  направленную  на  снижение
налогов,   свертывание   социальных   программ,   сокращение   вмешательства
государства  в  ход  экономического  развития. "Рейганомика"  доказала  свою
эффективность,  и два срока  его  президентства  оказались одним из наиболее
успешных периодов экономического развития страны.
     Опираясь    на    успехи,    достигнутые    в    экономической    сфере
предшественниками,  Б.Клинтон  (1993-2001) стал  инициатором  экономического
оздоровления  страны  и  сильной   социальной  политики.  О   решающей  роли
Президента США в экономике говорит тот факт, что  с 1921 года он обрел право
бюджетной  инициативы  -  формирования бюджета  и внесения  соответствующего
билля в Конгресс.
     В-четвертых,  Президент  США  -  глас  народа.  Американский  народ, не
испытав на  себе  правления монархов,  воспринимает  Президента как  символ,
объединяющий нацию.  Как  отмечает  К.Россипер,  для  американцев  Президент
является достоверным рупором, у него нет выше обязанности, чем "обеспечивать
ясные и отчетливые  звуки" [151, с. 28]. Президентство - зеркало, отражающее
жизнь страны,  исторические  события и людей, которые  были  избраны,  чтобы
управлять   этими  событиями,  и  потребность   народа  доверять   им  в  их
руководстве.  Успех  Президента во многом  зависит от его  взаимоотношений с
общественным   мнением.   Это,  как   считал  Кеннеди,   "одна  из  основных
составляющих власти" [144, с. 23].
     Президент не может осуществлять свою власть только при помощи приказов,
ибо главное орудие его власти - "сила влияния". Оно дает политический эффект
без принятия  каких-либо законов. Например, массовые выступления американцев
против затянувшейся войны во Вьетнаме  привели к изменению политики Джонсона
в  этом  регионе.  А  непосредственное  обращение  Президента  к  народу   в
определенных  случаях вытесняет такую форму  политической  деятельности, как
переговоры.  Белый  дом овладевает  инициативой, оттесняя Конгресс на второй
план.   Существует   прямая   связь  между   уровнем   поддержки  Президента
общественным  мнением  и одобрением его инициатив  в  Конгрессе.  При прочих
равных  условиях, чем  популярнее Президент, тем  больше  его законопроектов
принимается Конгрессом [186, с. 339].
     По нашему  мнению, уровень общественной поддержки играет  ключевую роль
при подвержении Президента процедуре импичмента. Если Никсон ушел в отставку
не  дожидаясь   рассмотрения  дела  в  Сенате,  поскольку  его  популярность
составляла менее 30% [164, с. 32], то Клинтон чувствовал себя уверенно, даже
когда  Сенат  заседал в порядке  импичмента, ибо 68%  американцев  выступали
категорически  против  этой  процедуры, а  60%  негативно оценивали действия
Республиканской партии [133, с. 50-51].
     В настоящее  время  большое  внимание  уделяется общению  Президента  с
народом. В  состав  аппарата  Белого дома  включены  специалисты по связям с
прессой  и  общественностью.  Выступления  Президента  тщательно  готовятся,
продумываются мельчайшие детали - жесты,  паузы, шутки. Семья, школа, пресса
учат  американцев уважать  институт  президентства, даже  если  действия его
главы бывают порой ошибочны. Президента знает все население страны.
     Президент  является  единственным  лидером, выражающим  интересы  всего
народа, гарантом  политической  и  экономической  стабильности. Поэтому  так
сильна  эмоциональная  привязанность  к   Президенту,  которого   американцы
поддерживают в большинстве  внешнеполитических  акций,