правительством"  и  среднее  значение  по  шкале  "раздельное
выживание".  Они также  выделяют  2  смешанные  системы политической власти:
президентско-парламентская  и   премьерско-президентская.  Первой  на  схеме
соответствует верхний левый сектор, второй - нижний левый.
     По  нашему мнению, Беларусь  и  Россия  не  относятся  к  вышеназванным
смешанным системам, поскольку, во-первых,  Президент оказывает  существенное
влияние   на   формирование  и  деятельность  правительства,   а  во-вторых,
правительство  в  своей деятельности больше  зависит от  Президента,  чем от
парламента.  Выражение вотума  недоверия  правительству  не приводит  к  его
немедленной   отставке  (как   во  Франции).  Последнее  слово  остается  за
Президентом, который может просто распустить парламент.







     Аргентина




     8 Веймарская Республика Бразилия



     7 Шри Ланка США




     6 РФ РБ

     5 Португалия (1976)




     4 Финляндия
     3



     2


     1 Австрия Румыния


     Франция ФРГ, Италия









     0
     1 2 3 4 5 6 7 8
     "раздельное выживание"
     Рис. 1. Пространственная (двухмерная) модель М.Шугарта и Дж.Кэри
     Беларуси и  России  на  схеме  соответствует верхний правый сектор, что
свидетельствует  о  большей  близости этих  стран  к  президентской  системе
правления.  Беларуси  по  шкале "раздельное  выживание" принадлежит  большее
значение,  поскольку  Конституцией предусматривается б льшая  "защищенность"
правительства от  парламента. В  Беларуси роспуск парламента  осуществляется
после  двукратного (в России  - трехкратного) отклонения  кандидатур на пост
Премьер-министра;  двукратное отклонение программы правительства равнозначно
выражению  вотума недоверия  (в  России такая  норма  отсутствует);  роспуск
парламента осуществляется после выражения вотума  недоверия правительству (в
России - только после двукратного выражения вотума  недоверия в течение трех
месяцев).  Систему правления в Беларуси и России можно охарактеризовать  как
президентскую  "смешанную"  систему, или  как "смешанную"  систему с сильным
Президентом.
     Следует отметить,  что  институционализированная  президентская  власть
имеет свое структурно-функциональное назначение в государственном механизме.
Некоторые  попытки вычленения  специфических черт  и  функций  президентской
власти  предприняты  учеными В.Е.Чиркиным  и  Г.А.Шмавоняном,  однако  носят
незавершенный характер *204, с. 376-379*, *212, с. 89-90*. Обобщая изученный
материал, можно  выделить следующие  функции, которые  президентская  власть
выполняет в политической системе общества.
     Гарантийная  функция.  Президент  -  гарант  Конституции, суверенитета,
независимости  и  территориальной  целостности  государства, прав  и  свобод
человека  и  гражданина.   Во  Франции  Президент  также  является  гарантом
независимости судебных органов,  а в Беларуси - экономической и политической
стабильности.  Характерно,  что  данная  формула не  знает  ни оговорок,  ни
ограничений.  Общество  вправе  ожидать,  что  в  соответствии  с  порядком,
установленным  самой  Конституцией,  Президент  предпринимает  все меры  для
защиты как  Конституции в  целом,  так  и каждой  конституционной  статьи  в
отдельности.
     Белорусский правовед И.А.Горнак  полагает, что Президент  Беларуси  как
гарант   Конституции    несет    ответственность   за    сохранение    основ
конституционного  строя,  в  том числе и в  экстремальных случаях (когда они
находятся  под  угрозой).   Президент  обязан  обеспечить   соблюдение  норм
Конституции в деятельности  всех органов государственной власти  и  военного
руководства *34, с. 6*. Обращает на себя внимание и то, что  роль Президента
как гаранта  прав  и свобод человека и гражданина поднята на тот же уровень,
что и его роль как гаранта всего конституционного строя.
     Арбитражно-интегративная  функция. Наличие  данной функции  объясняется
логикой разделения государственной власти на законодательную, исполнительную
и   судебную,  а  также  необходимостью  их  согласованного  взаимодействия,
стабильного  сотрудничества  и  единства.   "Невозможно   себе   представить
функционирование  властей  в современных  государствах  на  основе  принципа
разделения властей без авторитетного арбитра, обеспечивающего политическую и
экономическую  стабильность,  без хранителя  основ  конституционного  строя,
существующих ценностей  общества, который  не  только олицетворяет  единство
народа и государства  внутри страны и  вовне, но  и обеспечивает необходимое
взаимодействие  всех  ветвей  власти" *182,  с. 34*. Президент  координирует
действия  государственных органов, использует согласительные  процедуры  для
разрешения  разногласий  между  ними.  В случае недостижения  согласованного
решения он  может передать  рассмотрение дела на разрешение соответствующего
суда.
     Конституция   Беларуси   наделяет   Президента  правом  вмешиваться   в
законодательный  процесс  в том  случае, когда палаты парламента  не  смогли
принять согласованного  текста  законопроекта.  В данной  ситуации Президент
вправе потребовать от Палаты представителей принятия окончательного решения.
Так,  8  октября   1998  года  Палата  представителей  по  требованию  главы
государства   приняла   Закон   "О   внесении  изменений   и  дополнений   в
Уголовно-процессуальный   кодекс  Республики   Беларусь"   и,   минуя  Совет
Республики, направила его на подпись Президенту.
     Одной из  форм  реализации  арбитражно-интегративной  функции  является
обращение Президента к избирательному корпусу посредством  вынесения вопроса
на референдум  или  досрочного роспуска парламента,  что,  по нашему мнению,
позволяет   цивилизованным  путем  разрешать   конфликты   между   властями,
возникающие на основе двойной демократической легитимности.
     Контрольная  функция.  Президентская власть наделена рядом  контрольных
полномочий,  принадлежащих Президенту  по Конституции  или установленных  им
фактически.  В отношении исполнительной  власти это  достигается посредством
отчетности   правительства   перед  Президентом,  прямого   подчинения  ряда
министерств и ведомств непосредственно главе государства, отмены нормативных
актов правительства.
     В  отношении  парламента  и   суда   -  это  фактически  складывающиеся
отношения.  В  России  -  оставление  без   рассмотрения  законов,  принятых
парламентом,  что не  предусмотрено  Конституцией;  неподписание  в  течение
длительного времени законов, преодолевших вето Президента; угрозы распустить
Думу  при  непослушании  *204,  с.  397*.   В  Беларуси  -   приостановление
Президентом   действия   решений   Советов;    постановка    вопроса   перед
Конституционным  Судом   о  наличии  фактов   систематического  или  грубого
нарушения  палатами   Конституции.   Все   это   демонстрирует  определенный
фактический контроль главы государства в отношении законодательного органа.
     Часто  палаты  парламента  обращаются к Президенту  с просьбами  (Совет
Федерации   России  просил  пересмотреть  статистический   курс  в  аграрном
комплексе) или за консультацией (Палата представителей  Беларуси в 1996 году
-  по вопросу о  кандидатуре  спикера палаты). Президенты Беларуси и  России
неоднократно выражали свое мнение по поводу обсуждаемых парламентом законов,
что оказывало определенное воздействие на принятие окончательного решения.
     Что касается вопросов  судебной деятельности, то на практике президенты
иногда высказывались о виновности или невиновности тех или иных  должностных
лиц, оказывая тем самым влияние на следственные и судебные  органы. Известно
также,  что  Генеральный  прокурор России  Ю.Скуратов,  прежде  чем  принять
решение по "громким делам", нередко посещал  Президента для проведения с ним
соответствующих консультаций.
     Таким   образом,   полупрезидентская  республика   утверждает   принцип
верховенства  президентской  власти,  который  выражается   в   развитии   и
расширении  президентских  полномочий  во   всех   сферах   государственного
управления и вынесении Президента за рамки привычной "триады".  Концентрация
значительных   полномочий  у  главы   государства   в  Беларуси   и   России
обосновывается  объективной необходимостью  в условиях переходного периода и
становления гражданского общества.
     С  одной  стороны,  создается  возможность  для  авторитарных тенденций
президентской  власти,  поскольку   в  Конституции  содержится  много  общих
положений, указывающих на функции, цели президентской деятельности,  которые
могут быть легко использованы для обоснования действий, выходящих за пределы
непосредственно  правового статуса главы государства  *99,  с.  5*. С другой
стороны - возможность формирования стабильной и сильной власти, что особенно
необходимо в современных условиях для Беларуси и России.
     Утверждение развитой  демократии  в  этих странах во многом зависит  от
успешного создания демократических институтов.  В  соответствии с типологией
демократий аргентинского политолога Г.О`Доннелла Беларусь  и Россия являются
странами так называемой делегативной демократии. В них произошел  переход от
авторитарного    (тоталитарного)   режима   к   демократически    избранному
правительству. Однако для утверждения  демократии необходим "второй переход"
- от  демо- кратически избранного правительства к институционализированному,
окрепшему демократическому режиму.
     Важнейшим  фактором,   определяющим  успешность   "второго   перехода",
является  создание ряда  институтов, становящихся островами принятия решений
среди   течений  политической  власти.  Для   достижения   подобного  успеха
необходимо, чтобы  политика правительства и политическая стратегия различных
агентов предусматривали признание  общей и равнозначной заинтересованности в
создании демократических институтов *126, с. 53-54*.

Краткие выводы

     1.  В юридических  науках понятие "президент"  проецируется на  понятие
"институт    президента",    который    определяется    как     совокупность
государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование  и
функционирование  президентской  власти.  В  политической   науке   институт
президентства   должен  рассмат-риваться  в   первую  очередь  как  властный
институт,  то есть как совокупность властных полномочий  Президента в  сфере
государственного  управления,  которые  в  равной  степени  зависят  как  от
конституционных  норм, регулирующих функционирование  президентской  власти,
так   и  от  политической  деятельности   Президента,  являясь  своеобразным
"прочтением" Конституции главой государства.
     2.  Понятие  "президент" определяется  как  выборный глава государства,
видовыми признаками которого являются выборность и срочность полномочий.
     3. Весьма некорректным является смешивание понятий "форма правления"  и
"система  правления",  поскольку  первое  понятие  определяет  выборные  или
наследственные начала формирования высшей государственной власти, а второе -
тип  соотношения  полномочий и взаимоотношений между высшими исполнительными
или  законодательными  органами.  В своей  совокупности эти  взаимоотношения
характеризуют ту или иную систему правления - президентскую, парламентарную,
полупрезидентскую.
     4. Систему правления  Республики Беларусь и Российской  Федерации можно
охарактеризовать  как президентскую "смешанную" систему, или как "смешанную"
систему   с  сильным   Президентом,   поскольку  конституциями   двух  стран
предусматривается  двойная ответственность правительства - перед Президентом
и  парламентом,  что  является  характерной   чертой   "смешанной"   системы
правления.  В то же время  президенты этих  стран  обладают  широким  кругом
прерогатив высшей исполнительной власти  и оказывают решающее воздействие на
ее  формирование  и деятельность,  что  свидетельствует  об  их  близости  к
президентской республике.
     5. В полупрезидентской республике (Россия,  Беларусь) Президент вынесен
за   рамки   разделения   властей,  ему  придан   "вневластный"  статус.   В
организационном  плане  он самостоятелен и наделен рядом  полномочий  других
властей,  что  позволяет  говорить  о  формировании  новой  ветви  власти  -
президентской,  которая выполняет в  политической системе следующие функции:
гарантийную, арбитражно-интегративную, контрольную.
     6. Споры  о  лучшей  системе  правления  носят  полемический  характер,
поскольку не существует универсальной  системы правления. Учреждение той или
иной   системы   определяется   историческим   развитием   и   национальными
особенностями  конкретной  страны,  а  становление   демократии  зависит  от
успешного создания демократических институтов.

     ГЛАВА 2
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ
ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА
В СОВРЕМЕННЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМАХ

Процесс создания института президентства в США
и результат его "копирования" странами Латинской Америки

     Введение поста  Президента  в  систему  органов государственной  власти
Республики  Беларусь значительно повысило наш  интерес к истории  создания и
распространения   института   президентства   в  мире.  Термин   "президент"
происходит  от  лат. Prаesidens, что буквально означает  "сидящий  впереди".
Видимо, в  античные  времена  президентом  называли председательствующих  на
различных собраниях. От этого первоначального значения впоследствии возникла
такая должность,  как  президент сената [168, с. 5]. Однако в  его  нынешнем
понимании как главы государства термин  "президент"  начал  употреб-  ляться
только с конца ХVIII века, когда был учрежден институт президентства в США.
     Впервые вопрос о  введении поста Президента  обсуждался  в 1787 году на
Конституционном  конвенте в Филадельфии  при  разра-ботке  новой Конституции
США. До этого существовал монархический  способ организации верховной власти
в государстве.  Его характерные  черты: наследственность  трона, пожизненный
срок пребывания у  власти и фактически  неограниченные полномочия. Однако он
оказался неприемлемым для  североамериканских штатов,  у которых  британская
корона выработала  устойчивую  неприязнь  к никем и  ничем  не  ограниченной
власти монарха.
     Правда, были и исключения. Например, часть имущих кругов и реакционного
офицерства,   выступившая  инициатором   создания   "Общества   Цинцинната",
предлагала Дж.Вашингтону стать королем [146, с. 216], а великий  оратор того
времени  А.Гамильтон  открыто признавал  британскую наследственную  монархию
наилучшей моделью  правления. Он не призывал к установлению монархии в  США,
а, являясь сторонником "энергичной исполнительной  власти", предлагал ввести
пожизненное  пребывание в должности главы  государства, наделив  его  правом
абсолютного вето [180, с. 41-42].
     Эти идеи не нашли широкой поддержки у общественности, так как содержали
"зародыш  монархии".  В  то  же  время  установление  республиканской  формы
правления было очень трудной задачей,  ибо у Америки не было ни  надлежащего
политического  опыта, ни  соответствующих исторических традиций.  К тому  же
создание президентской власти  проходило  в сложной  для Соединенных  Штатов
политической и экономической ситуации:  огромные долги,  восстания фермеров,
отсутствие   национальной  экономики.   Все   это  усугублялось   тем,   что
сформированное в 1783 году национальное правительство бездействовало.
     Слабость  правительственной власти,  усиление центробежных сил в стране
привели  к  кризису  в  Конфедерации.  Это  явилось следствием  того, что  в
революционный период  конституции североамериканских штатов предусматривали,
как  правило,  слабую  исполнительную   власть,  что  являлось  своеобразной
реакцией  на  всевластие  королевских губернаторов.  Возникшая  впоследствии
"тирания   законодательных    собраний"   убедила    "отцов-основателей"   в
необходимости  создания сильной исполнительной  власти.  "Законодатели Союза
понимали, что носитель  исполнительной власти будет не в состоянии с пользой
и достоинством осуществлять возложенные на него обязанности, если не удастся
придать этой власти бльшую стабильность  и бльшую силу нежели  та, которой
она обладала в рамках отдельных штатов" [183, с. 107].
     Не  многие вопросы вызвали  столько дискуссий  и  озабоченности творцов
Конституции,  как  проблема  определения полномочий  исполнительной  власти.
Опасаясь в  равной степени анархии и монархии, делегаты Конвента рассмотрели
различные  варианты ее организации.  Острое обсуждение вызвал вопрос  о том,
должна ли исполнительная власть на федеральном уровне осуществляться группой
лиц  или одним  лицом.  Представители  крупных штатов выступали  за создание
сильного   национального   государства.    Согласно   подготовленному    ими
"Виргинскому  плану" исполнительная  власть (численность  не  оговаривалась)
избиралась общенациональной легислатурой  на неопределенный срок и без права
переизбрания.
     План  встретил оппозицию со  стороны тех, кто  хотел сохранить  б льшие
права за отдельными, прежде всего малыми, штатами. Последними был разработан
"План Нью-Джерси", который  предусматривал  создание  коллегиального  органа
исполнительной  власти, избираемого ежегодно общенациональной  легислатурой.
"План  Нью-Джерси" предлагал  ограничить расширение  прерогатив центрального
правительства только сферой финансов и торговли, внеся  небольшие поправки к
статьям Конфедерации [104, с. 19].
     В ходе  продолжительной дискуссии за основу Конституции США был  принят
компромиссный   план   Мэдисона,  согласно  которому  исполнительная  власть
возлагалась  на  одно  должностное  лицо  -  Президента,  который  наделялся
существенным объемом  полномочий и  занимал  ведущее  место  в  политической
системе  общества. Уникальность положения Президента заключалась  в том, что
он одновременно являлся главой государства  и главой  исполнительной власти.
Такое наименование главы государства, характерное для республиканской  формы
правления, было  связано еще и с  тем, что в ряде североамериканских  штатов
главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.
     Американский  политолог  С.Уэйн отмечает: "В  поисках модели  структуры
государственного  устройства  обратились  к  теории  конституционного  права
французского мыслителя Ш.Л.Монтескье и кон-ституциям двух штатов - Нью-Йорка
и Массачусетса, которые ближе всего подошли к воплощению на практике  теории
разделения властей:  в обоих штатах губернаторы  по Конституции  имели право
сопротивляться законодательному собранию" [189, с. 61].
     Многие  депутаты  Конвента  встретили в штыки учреждение президентского
поста.   Единоличный  глава   исполнительной  власти,   облеченный  широкими
полномочиями,  представлял   собой   в  их  глазах,  по  существу,  "матрицу
диктатуры".  Неудивительно, что в этих  условиях  учреждавшая  президентский
пост Конституция США выглядела, по мнению критиков, коварным планом создания
выборной монархии [60, с. 36].
     В защиту сильной, динамичной исполнительной власти выступили выдающиеся
мыслители и  политические  деятели  того  времени:  А.Гамильтон, Дж.Мэдисон,
Дж.Джей. Например, Гамильтон резко  критиковал всех тех, кто выдвигал идею о
несовместимости  сильной  исполнительной  власти  с  республиканской  формой
правления.  По  его мнению, слабая исполнительная власть всегда  означает не
только  слабое,  но  и дурное  правление.  А  правление одного всегда  лучше
правления  многих.  Исполнительная власть по своей  сущности  несовместима с
плюрализмом [190, с. 458-464].
     В  то же  время  с особой настойчивостью  подчеркивалась  необходимость
четкого  определения функций этого государственного поста, который  заключал
бы в себе более ограниченные полномочия, чем полномочия монарха, но вместе с
тем был бы достаточно могущим,  чтобы  обеспечивать эффектив