ания
об  отдельных  правоотношениях,  регулирование  которых
производится федеральными законами.  Это вопросы  граж-
данства,  уголовного процесса, трудовых споров, статуса
столицы и многое другое.                               
   Во-вторых, ст.  71  Конституции  содержит   перечень
предметов ведения Российской Федерации.  В соответствии
с ч.1 ст.76 Конституции по таким предметам ведения при-
нимаются федеральные конституционные законы и федераль-
ные законы. Поскольку федеральные конституционные зако-
ны могут быть приняты только по прямо названным Консти-
туцией четырнадцати вопросам,  все  остальные  вопросы,
упомянутые в ст. 71, должны быть урегулированы феде-
   
   45 Следует отметить,  что установление законодателем
столь строгого большинства  для  выдвижения  кандидатур
Уполномоченного  очевидно противоречит смыслу конститу-
ционных положений, предусмотревших назначение Уполномо-
ченного всего лишь большинством от общего числа голосов
депутатов Государственной Думы.                        
                                                       
                                                       
ральными законами.  Немаловажно,  что в Конституции  не
содержится  положений,  на основании которых можно было
бы передать часть вопросов,  находящихся в ведении Рос-
сийской  Федерации  в совместное ведение Федерации и ее
субъектов или в ведение субъектов  Федерации.  Следова-
тельно, все положения договоров о разграничении предме-
тов ведения и полномочий  между  федеральными  органами
власти и органами власти субъектов Федерации, относящие
вопросы ст.  71 к предметам совместного ведения Федера-
ции и субъектов и,  тем более,  к исключительной компе-
тенции субъекта Федерации, противоречат Конституции46. 
   В-третьих, ст.72 Конституции содержит перечень  воп-
росов,  находящихся в совместном ведении РФ и субъектов
РФ, по которым также принимаются федеральные законы.   
   Формулировка ч.6 ст.76 предполагает, что федеральные
законы  могут затрагивать и вопросы исключительной ком-
петенции субъектов Федерации (ст.  73 Конституции).  Но
такие  законы не будут применяться в случае их противо-
речия нормативным правовым актам  субъектов  Федерации,
изданным по этим вопросам.  А поэтому возможное вторже-
ние федерального законодателя в  исключительную  компе-
тенцию  субъектов  Федерации  следует рассматривать как
нежелательное исключение из правила.                   
   Конституцией прямо не предусматривается, что по воп-
росам,  которые  должны  быть урегулированы посредством
принятия федеральных законов,  могут быть изданы  указы
Президента РФ.  Вместе с тем,  в настоящее время Прези-
дентом издано множество указов,  по существу, подменяю-
щих федеральные законы.  Конституционный Суд РФ признал
такую практику не противоречащей  Конституции.  Так,  в
абз.1  п.4 мотивировочной части Постановления Конститу-
ционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г.  ь11-П по делу  о
проверке  конституционности  пункта  2 Указа Президента
Российской Федерации от 3 октября 1994 г.  "О мерах  по
укреплению  единой системы исполнительной власти в Рос-
сийской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе адми-
нистрации края,  области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа Российской Феде-
рации,  утвержденного названным Указом, Конституционный
Суд установил:  "В соответствии со статьей 80 Конститу-
ции Российской Федерации Президент Российской Федерации
является гаран-  
                                      
   46 См.:  Лысенко В.  Разделение властей и опыт  Рос-
сийской Федерации // Под ред.  А.А.Захарова.  М., 1997.
С.28-33.
                                               
                                                       
   том Конституции Российской Федерации и  обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти.  В силу этого  не  противоречит
Конституции  Российской  Федерации  издание  им указов,
восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопро-
сам,  требующим законодательного решения,  при условии,
что такие указы не противоречат Конституции  Российской
Федерации и федеральным законам,  а их действие во вре-
мени ограничивается периодом до принятия  соответствую-
щих законодательных актов".                            
   Данное Постановление Конституционного Суда РФ в час-
ти, касающейся указов Президента, сложно оценить одноз-
начно.  Несмотря на то, что такая мера может показаться
оправданной на период становления  системы  российского
законодательства,  слишком велики опасения, связанные с
появлением потенциальной  возможности  подмены  законов
"указным правом" Президента.                           
   До принятия  Конституционным Судом данного Постанов-
ления Президент полагал,  что он вправе принимать  указ
по любому вопросу,  если такой указ не противоречит за-
конам,  что своими указами,  изданными по вопросам,  не
урегулированным законами,  и поэтому не противоречащими
законам,  он может, независимо от законодательной необ-
ходимости,  устанавливать первичное регулирование, ана-
логичное законодательному,  и  что  такие  указы  могут
действовать сколь угодно долгое время.  Конституционный
Суд ограничил во времени  действие  нормативных  указов
Президента,  принятых  не  на основании и во исполнение
законов. С момента принятия соответствующего закона не-
подзаконный указ Президента утрачивает силу, независимо
от того, противоречит он закону или нет. Таким образом,
Конституционный Суд,  с одной стороны,  подтвердил нор-
мотворче-скую компетенцию Президента  по  вопросам,  не
урегулированным  законом (конкурирующая нормотворческая
компетенция законодателя и Президента),  с другой - ус-
тановил рамки нормотворческой компетенции Президента по
этим вопросам.                                         
   В этом контексте следует отметить, что критика реше-
ний  Конституционного Суда сегодня не всегда вполне оп-
равдана и в большинстве случаев  в  принципе  не  может
достигнуть своих целей по двум причинам. Во-первых, ре-
шения Конституционного Суда окончательны,  не  подлежат
обжалованию  и должны безусловно уважаться.  Во-вторых,
п.3 ч.1 ст.43 Закона о Конституционном Суде  установил,
что  Конституционный  Суд  должен отказывать в принятии
обращения,  если по его предмету Конституционным  Судом
ранее было вы-                                         
несено постановление,  сохраняющее силу. Это установле-
ние в совокупности с невозможностью возврата к рассмот-
рению дела Конституционным Судом по собственной инициа-
тиве делает  крайне  проблематичным  пересмотр  решений
Конституционного Суда.
                                 
   4.4.3.2. Стадии  рассмотрения  федеральных законов в
Государственной Думе 
   В соответствии с ч.2 ст. 105 Конституции федеральные
законы  принимаются  Государственной Думой большинством
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы,
что  в  соответствии  с Постановлением Конституционного
Суда от 12 апреля 1995 г. №12-П составляет 226 голосов.
   В ходе рассмотрения законопроекта значительная  роль
принадлежит комитету Государственной Думы, назначенному
Советом Государственной Думы ответственным за прохожде-
ние законопроекта.  Регламент Государственной Думы (ст.
105) установил,  что проекты федеральных законов  расс-
матриваются Государственной Думой в трех чтениях,  если
применительно к конкретному законопроекту не будет при-
нято иное решение.                                     
   В первом  чтении  рассматриваются основные положения
проекта федерального закона, вопрос о необходимости его
принятия, дается общая оценка его концепции. Обсуждение
на заседании Государственной Думы начинается с докладов
субъекта права законодательной инициативы, внесшего за-
конопроект,  и содоклада ответственного комитета  Госу-
дарственной Думы.  При внесении более одного законопро-
екта по одному и тому же вопросу  Государственная  Дума
рассматривает  их в первом чтении одновременно и прини-
мает решение,  какой из них принять за основу для даль-
нейшей работы.  Немаловажно то обстоятельство, что Рег-
ламент Думы установил  (ч.5  ст.108),  что  отклоненные
альтернативные  законопроекты  не  могут  быть повторно
внесены в Государственную Думу до принятия  ею  оконча-
тельного решения но проекту закона,  принятому в первом
чтении.                                                
   Часть 1 ст.  108 Регламента Государственной Думы оп-
ределяет, что по результатам обсуждения законопроекта в
первом чтении Государственная Дума может решить:       
   - принять законопроект в первом чтении и  продолжить
работу над ним;                                        
   - отклонить законопроект;                           
   - принять закон.                                    
   Решение Государственной Думы о принятии законопроек-
та в первом чтении оформляется постановлением Государс-
твенной Думы, в котором указан срок, в течение которого
могут вноситься поправки к законопроекту.              
   В ходе подготовки ко  второму  чтению  ответственный
комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Сгруппи-
рованные по статьям законопроекта эти поправки рассмат-
риваются на заседании ответственного комитета,  который
либо соглашается с ними и включает в текст законопроек-
та  и  в таблицу принятых поправок,  либо включает их в
таблицу отклоненных поправок.  Существо второго  чтения
заключается в рассмотрении поправок к законопроекту.  В
результате рассмотрения законопроекта во втором  чтении
Государственная  Дума  либо  принимает  законопроект во
втором чтении,  либо отклоняет его.  Решение  Государс-
твенной Думы оформляется постановлением.  В случае отк-
лонения законопроекта ответственный  комитет  Государс-
твенной Думы,  как правило,  готовит его к рассмотрению
во втором чтении повторно.                             
   Принятый во втором чтении законопроект дорабатывает-
ся ответственным комитетом Государственной Думы с целью
устранения возможных внутренних противоречий,  установ-
ления правильных взаимосвязей статей и проведения необ-
ходимой редакционной правки,  необходимость  в  которых
появляется  после изменения текста законопроекта в ходе
его принятия Государственной Думой  во  втором  чтении.
Таким  образом,  перед  третьим чтением проект проходит
юридико-техническую и редакционную проработку.        
   При рассмотрении законопроекта в третьем чтении про-
водится голосование по вопросу принятия закона.  Регла-
ментом Государственной Думы установлено (ст.  115), что
в  ходе  рассмотрения законопроекта в третьем чтении не
допускаются внесение в него поправок  и  возвращение  к
обсуждению  в целом либо по отдельным статьям,  главам,
разделам.  Принятие закона  оформляется  постановлением
палаты.  В исключительных случаях,  по требованию депу-
татских объединений, представляющих большинство депута-
тов Государственной Думы, председательствующий на засе-
дании Государственной Думы вправе поставить на  голосо-
вание  вопрос  о возвращении к процедуре второго чтения
законопроекта.                                         
   Особый порядок рассмотрения установлен для  принятия
федерального  закона о федеральном бюджете на соответс-
твующий год. Этот порядок определяется принимаемым еже-
годно федеральным за-                                  
коном о порядке внесения, рассмотрения и принятия феде-
рального закона о федеральном бюджете.                 
   Процедура рассмотрения федеральных законов  о  феде-
ральном  бюджете  в  принципе отработана,  в этой связи
представляется целесообразным проиллюстрировать  основ-
ные  этапы рассмотрения Государственной Думой федераль-
ного бюджета на примере принятия Федерального закона "О
федеральном бюджете на 1997 год". В соответствии с этим
Федеральным законом Государственная Дума  рассматривала
проект  федерального закона о федеральном бюджете в че-
тырех чтениях.                                         
   В первом чтении рассматривались концепция и  прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации,
основные направления бюджетной  и  налоговой  политики,
основные  принципы взаимоотношений федерального бюджета
с бюджетами субъектов Российской  Федерации,  программа
государственных  внешних заимствований Российской Феде-
рации и предоставления  государственных  кредитов  Рос-
сийской  Федерации  иностранным государствам на год,  а
также основные характеристики федерального бюджета.  Во
втором чтении рассматривались расходы федерального бюд-
жета по разделам функциональной  классификации,  размер
Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов Рос-
сийской Федерации и распределение средств этого  фонда.
В  третьем чтении были рассмотрены расходы федерального
бюджета по  подразделам  функциональной  классификации,
всем  уровням ведомственной классификации,  федеральным
целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной
программе в пределах расходов, утвержденных по разделам
федерального бюджета во втором чтении;  перечень  защи-
щенных  статей федерального бюджета,  программы предос-
тавления гарантий Правительства Российской Федерации на
год, программы предоставления средств федерального бюд-
жета на возвратной основе  по  каждому  виду  расходов,
программу  государственных  внешних  заимствований Рос-
сийской Федерации и предоставления государственных кре-
дитов Российской Федерацией иностранным государствам на
год.  В четвертом чтении Государственной Думой были ут-
верждены поквартальное распределение доходов,  расходов
и дефицита федерального бюджета, после чего Федеральный
закон "О федеральном бюджете на 1997 год" был принят.  
                                                       
   4.4.3.3. Рассмотрение  федеральных  законов  
Советом Федерации 
   Часть 3 ст. 105 Конституции установила, что принятый
Государственной  Думой федеральный закон в течение пяти
дней передается на рассмотрение Совета Федерации.      
   Часть 4 ст. 105 Конституции предоставляет Совету Фе-
дерации право одобрять либо отклонять федеральные зако-
ны.  При этом в Конституции предусмотрено два  варианта
одобрения. Федеральный закон считается одобренным Сове-
том Федерации, если за него проголосовало более полови-
ны  от  общего числа членов этой палаты (что составляет
как минимум 90 голосов),  либо если в течение четырнад-
цати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Феде-
ральный закон считается отклоненным Советом Федерации в
случае, если за такое решение проголосовало более поло-
вины от общего числа членов этой палаты, а также в слу-
чае, если за его одобрение не проголосовало необходимое
число членов Совета Федерации (п.7 ст.  112  Регламента
Совета Федерации).  Решение Совета Федерации об одобре-
нии либо об отклонении федерального закона  оформляется
постановлением Совета Федерации.                       
   Не все  принятые  Государственной  Думой федеральные
законы могут быть одобрены Советом Федерации без  расс-
мотрения.  В соответствии с положениями ст. 106 Консти-
туции обязательному  рассмотрению  в  Совете  Федерации
подлежат  федеральные законы,  принятые Государственной
Думой по вопросам федерального бюджета, федеральных на-
логов и сборов, финансового, валютного, кредитного, та-
моженного регулирования,  денежной эмиссии, ратификации
и денонсации международных договоров Российской Федера-
ции,  статуса и защиты государственной границы Российс-
кой Федерации, статуса и защиты государственной границы
Российской Федерации, войны и мира.                    
   Важная роль при рассмотрении Советом Федерации  при-
нятых  Государственной  Думой федеральных законов отво-
дится Председателю Совета Федерации и комитету  палаты,
определенному Председателем Совета Федерации или по его
поручению заместителем Председателя  Совета  Федерации,
ответственным за рассмотрение федерального закона (Рег-
ламент Совета Федерации позволяет также  назначать  от-
ветственными несколько комитетов палаты). Ответственный
комитет Совета Федерации рассматривает  законопроект  в
соответствии  с  положениями ст.  108 Регламента Совета
Федерации.  Если федеральный закон не  подлежит  обяза-
тельному рассмотрению                                  
Советом Федерации, в заключении ответственного комитета
формулируется одно из следующих решений:               
   - одобрить принятый Государственной Думой  федераль-
ный закон и не вносить его на рассмотрение палаты,     
   - рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на сво-
ем заседании принятый Государственной Думой федеральный
закон.                                                 
   Если же  федеральный  закон  подлежит  обязательному
рассмотрению Советом Федерации,  ответственный  комитет
рекомендует Совету Федерации либо одобрить, либо откло-
нить принятый Государственной Думой федеральный закон. 
   В соответствии со ст.  109 Регламента Совета Федера-
ции  в  отношении  принятых  Государственной Думой и не
подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации
федеральных  законов,  по которым ответственный комитет
принял решение одобрить и не  вносить  на  рассмотрение
палаты,  Председатель Совета Федерации или по его пору-
чению заместитель Председателя  Совета  Федерации  либо
соглашается с предложением комитета не вносить принятый
Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение
палаты,  либо  отклоняет  решение комитета и включает в
повестку дня заседания палаты федеральный закон, приня-
тый Государственной Думой.  Статья 110 Регламента уста-
новила,  что решение о невключении в повестку дня засе-
дания рассмотрения федерального закона,  не подлежащего
обязательному рассмотрению Советом Федерации,  не может
быть принято,  если Президент РФ, Правительство РФ, или
"оба члена Совета Федерации,  представляющих один субъ-
ект  Российской Федерации",  настаивают на рассмотрении
федерального закона палатой и если не истек четырнадца-
тидневный срок рассмотрения федерального закона Советом
Федерации.                                             
   Конституционный Суд в Постановлении по делу о толко-
вании  ч.4  ст.  105 и ст.  106 Конституции от 23 марта
1995 г.  №1-П разграничил начало и окончание рассмотре-
ния  Советом  Федерации принятого Государственной Думой
федерального закона и постановил,  что рассмотрение за-
кона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции
обязательному рассмотрению в этой  палате,  должно  на-
чаться,  согласно ч.4 ст.  105 Конституции,  не позднее
четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.
В  случае,  если Совет Федерации в течение четырнадцати
дней не завершил рассмотрение закона,  подлежащего обя-
зательному рассмотрению,  закон не считается одобренным
и его рассмотрение продолжается на следующем           
   заседании Совета Федерации до  вынесения  решения  о
его одобрении либо отклонении.                         
   В случае  отклонения федерального закона Советом Фе-
дерации Конституция и соответствующие положения  Регла-
ментов  Совета Федерации и Государственной Думы предла-
гают два варианта возможных действий. Это создание сог-
ласительной  комиссии Государственной Думы и Совета Фе-
дерации и преодоление вето Совета Федерации при повтор-
ном  голосовании  Государственной  Думы по федеральному
закону.                                                
   Часть 4 ст. 105 Конституции установила, что в случае
отклонения  федерального  закона  палаты  могут создать
согласительную комиссию для преодоления возникших  раз-
ногласий, после чего федеральный закон подлежит повтор-
ному рассмотрению Государственной Думой.  Так как Конс-
титуция умолчала о полномочиях такой комиссии, они были
определены Регламентами палат Федерального Собрания.   
   Создающаяся согласительная комиссия стремится  выра-
ботать единый текст федерального закона. По результатам
р