го самоуправления,  и в  текущем
законодательстве  не выдерживаются не только требования
ст.  130 Конституции о "самостоятельном решении населе-
нием  вопросов местного значения",  но и рамки установ-
ленных ст.6  Закона  вопросов,  относящихся  к  ведению
местного самоуправления.                               


5.2.2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ СФЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
   Как уже говорилось,  местное  самоуправление  -  это
право населения. Местное сообщество не обязано самосто-
ятельно решать вопросы местного значения.  Если местное
самоуправление не организуется, то охрана общественного
порядка осуществляется  государством,  а  муниципальной
собственности,  местных  бюджетов и налогов просто нет.
Если же оно организуется, то органы местного самоуправ-
ления вправе самостоятельно (государство не вправе вме-
шиваться) решать вопросы,  названные в ч.1  ст.  132  и
"иные" вопросы местного значения. Перечисление в Законе
1995 г. "иных" вопросов показывает, до каких пор органы
местного самоуправления вправе претендовать на самосто-
ятельное решение этих вопросов. Большинство вопросов из
ст. 6 Закона так или иначе сводится к отношениям на ос-
нове муниципальной собственности  в  рамках  исполнения
местного бюджета,  формируемого за счет местных налогов
и сборов,  и к охране общественного порядка в  той  или
иной форме (естественно, муниципальные образования сами
принимают и изменяют свои уставы).  С другой стороны, в
перечень Закона попали вопросы из ст.72 Конституции,  а
в этих вопросах роль местного самоуправления производна
от усмотрения законодателя.                            
   Следует полагать,  что  "иные"  вопросы в смысле ч.1
ст.132 лежат вне пределов ведения государственной влас-
ти;  в  противном случае для их решения понадобились бы
государственные полномочия,  о которых говорится в  ч.2
ст.  132. Таким образом, вопросы местного значения, ко-
торые решаются органами местного самоуправления  самос-
тоятельно,  без государственных полномочий, названные в
Конституции и Законе 1995 г., ограничивают исключитель-
ную  компетенцию субъектов Федерации "снизу".  "Сверху"
их компетенция                                         
   ограничена перечнями ст.71 и  ст.72  Конституции.  В
таком "остатке" субъекты РФ "обладают всей полнотой го-
сударственной власти" (именно так следует толковать ст.
73  Конституции).  Естественно,  субъекты  РФ вправе за
счет своих бюджетов решать  какие-то  вопросы  местного
значения,  если  местное  самоуправление не в состоянии
или не желает их решать.  Но они не вправе ограничивать
притязания органов местного самоуправления на самостоя-
тельное решение этих вопросов.                         
   Закон 1995 г. также установил, что муниципальные об-
разования вправе решать иные вопросы, отнесенные к воп-
росам местного значения законами субъектов РФ.  Имеется
в  виду,  что  субъекты РФ вправе отказаться от решения
некоторых локальных вопросов, относящихся к их исключи-
тельной  компетенции,  если  на  их  решение претендует
местное самоуправление. Но они не вправе навязывать эти
локальные вопросы органам местного самоуправления. Кро-
ме того, органы местного самоуправления вправе рассмат-
ривать  эти  локальные вопросы как вопросы в смысле ч.2
ст.132, для решения которых могут потребоваться отдель-
ные  государственные полномочия и передача субъектом РФ
органам местного самоуправления необходимых средств.   
   Наконец, в какой мере  местное  самоуправление  (его
органы)  вправе заниматься охраной общественного поряд-
ка? Согласно п."б" ч.1 ст. 7 2 в совместном ведении Фе-
дерации и субъектов Федерации находятся обеспечение за-
конности,  правопорядка, общественной безопасности; ес-
тественно,  сюда входит и охрана общественного порядка.
Получается,  что Конституция относит к ведению местного
самоуправления часть того,  что находится в компетенции
государственной власти.  Охрана общественного порядка -
это такой "вопрос местного значения",  за решение кото-
рого ответственность несет в первую  очередь  государс-
твенная власть.  Следовательно,  местное самоуправление
вправе заниматься охраной общественного порядка лишь  в
той мере, в которой это будет дозволено законом.       
5.2.3. ИСПОЛНЕНИЕ  ОРГАНАМИ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ 
 
  Согласно ч.2 ст. 132 Конституции органы местного са-
моуправления  могут наделяться законом отдельными госу-
дарственными полномочиями с передачей необходимых мате-
риальных  и  финансовых средств.  Естественно предполо-
жить, что эти полномочия должны                        
быть связаны с решением вопросов местного значения. Это
не противоречит понятию  самоуправления,  если  вначале
складываются  развитые  структуры местного самоуправле-
ния, а затем уже его органы наделяются государственными
полномочиями.  Но  если  органы местного самоуправления
изначально  возникают  с  "отдельными  государственными
полномочиями",  то  это скорее местные органы государс-
твенной власти,  ибо "реализация переданных  полномочий
подконтрольна государству" (ч.2 ст. 132).              
   Казалось бы,  речь  здесь  должна идти о полномочиях
субъектов Федерации.  Помимо обеспечения  правопорядка,
трудно  представить  целесообразность  передачи органам
местного самоуправления каких-то полномочий федеральной
власти.  Однако  подконтрольность переданных полномочий
привлекательна для федеральной  власти,  ибо  позволяет
установить прямую управленческую вертикаль "Федерация -
местное самоуправление" с исключением из нее  некоторых
строптивых  во взаимоотношениях с Центром субъектов Фе-
дерации.  Подобная практика не соответствует ни консти-
туционным принципам российского федерализма (ст.5),  ни
природе местного самоуправления в условиях федеративно-
го  государства  (ст.  12),  ни принципам разграничения
предметов ведения и  полномочий  между  Федерацией,  ее
субъектами и муниципальными образованиями (ч.  ч. 2 и 3
ст.11; п."н" ч.1 ст.72).                               
   Поэтому следует придерживаться ограничительного тол-
кования  конституционного понятия "государственные пол-
номочия" в смысле ст. 132: органы местного самоуправле-
ния  могут наделяться,  помимо полномочий,  связанных с
охраной общественного порядка,  государственными полно-
мочиями, которые принадлежат субъектам Федерации - тер-
риториальным органам государственной  власти  субъектов
Федерации  или органам государственной власти админист-
ративно-территориальных единиц.                        
   Если наделение органов местного самоуправления госу-
дарственными полномочиями не противоречит природе мест-
ного самоуправления,  то обратная ситуация - объявление
территориальных  государственных  органов  институтами,
осуществляющими не только государственную власть,  но и
местное  самоуправление  - означает попросту отсутствие
последнего. Другой вопрос - нужно ли местное самоуправ-
ление вообще, в каких формах и на каких территориальных
уровнях в Москве и Санкт-Петербурге,  которые  одновре-
менно  выступают  как  поселения  и субъекты Федерации.
Здесь управление городским хозяйством и охрана  общест-
венного   порядка  уже  осуществляются  государственной
властью.  И дабы не вредить городскому государственному
управлению,  законодатель объявил,  что местное самоуп-
равление в этих городах федерального значения  осущест-
вляется  в соответствии с их законами,  но выборные го-
родские органы местного самоуправления при  этом  могут
не  создаваться,  а  их роль выполняют органы государс-
твенной власти городов как субъектов Федерации (ст.  14
Закона 1995 г. с изменениями и дополнениями от 17 марта
1997 г.). Бессмысленность такого положения ясна и в си-
лу ст. 12 Конституции, и в силу того, что территориаль-
ные органы государственной власти,  компетентные решать
локальные вопросы,  не нуждаются в каких-то полномочиях
местного самоуправления.                               
   Между тем сам факт отсутствия местного  самоуправле-
ния  в  городах  федерального  значения не противоречит
Конституции,  если население этих городов не претендует
на самостоятельное решение вопросов местного значения. 
5.2.4. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ 
ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

   Следует сдержанно оценивать положение ч.1 ст.  130 о
самостоятельном  решении  населением  вопросов местного
значения и ч.1 ст.  131 о  самостоятельном  определении
населением  структуры  органов  местного самоуправления
(см.  5.3.2.).  Конечно, без самостоятельности не может
быть  и  самоуправления.  Но степень самостоятельности,
как свидетельствует не только правоприменительная прак-
тика,  но и текущее законодательство в области местного
самоуправления,  может быть различна;  она определяется
как самим характером "вопросов местного значения",  так
и финансовыми, экономическими, организационно-правовыми
и иными условиями реального функционирования самоуправ-
ления населения по месту жительства.  А главное,  когда
становление  местного самоуправления инициируется госу-
дарственной властью,  то,  мягко говоря, трудно ожидать
от  населения  стремления  к  самостоятельному  решению
местных вопросов,  тем более, если население привыкло к
тому, что эти вопросы решает государственная власть.   
   В ч.1 ст. 130 раскрывается смысл понятия муниципаль-
ной собственности,  а именно: говорится о самостоятель-
ности населения в важнейшем вопросе - владении, пользо-
вании и распоряжении муниципальной собственностью.  Та-
ким образом,  именно население является первичным субъ-
ектом права муниципальной собственности, а             
наличие муниципальной собственности, полнота и самосто-
ятельность прав населения по  владению,  пользованию  и
распоряжению ее объектами является обязательным услови-
ем самого существования местного самоуправления. Органы
же местного самоуправления занимаются управлением муни-
ципальной собственностью (ч.1 ст.  132 Конституции).  С
учетом  относительно  небольшой  численности  населения
большинства муниципальных  образований  отсюда  следует
вывод  о целесообразности и практической осуществимости
непосредственного решения населением  важнейших  вопро-
сов,  связанных  с реализацией правомочий муниципальной
собственности.                                         

5.3. НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ И
   ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ФОРМЫ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ


5.3.1. НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ ФОРМЫ

   Конституция признает  референдум  одним  из  ведущих
институтов местного самоуправления.  Местный референдум
- это высшее непосредственное выражение власти местного
сообщества, состоящее в принятии решения, которое обла-
дает достаточной легитимностью и не нуждается в утверж-
дении  какими-либо  органами государственной власти или
местного самоуправления.                               
   Правовая регламентация института местного референду-
ма  (и  других форм прямого волеизъявления) относится к
совместному ведению РФ и субъектов РФ (п.ч.1 ст.72
Конституции). На федеральном уровне оправданным являет-
ся закрепление лишь общих принципов организации и функ-
ционирования   институтов  местного  самоуправления,  в
частности,  референдума, а более детальная их регламен-
тация должна входить в компетенцию субъектов Федерации.
В уставах же муниципальных образований  в  обязательном
порядке должны решаться такие вопросы,  как "формы, по-
рядок и гарантии непосредственного участия населения  в
решении  вопросов  местного значения" (ст.8 Закона 1995
г.).  Если муниципальные законы субъектов Федерации еще
не приняты, соответствующие вопросы в полном объеме мо-
гут регулироваться уставами муниципальных  образований,
принятыми  в  соответствии  с Конституцией РФ и Законом
1995 г. (ч.1 ст.57 Закона).                            
   Применительно к местному  референдуму  распределение
право-творческих полномочий "по вертикали" (Федерация -
субъект Федерации - муниципальное образование) выглядит
следующим образом.  Федеральный Закон 1995 г.  содержит
наиболее важные положения о местном  референдуме,  зак-
репляет  общие правила назначения и проведения референ-
дума.                                                  
   На уровне законов субъектов Федерации и уставов  му-
ниципальных  образований  должны определяться условия и
порядок проведения отдельных видов  местных  референду-
мов:  а) обязательных (с вынесением на них тех вопросов
местного значения,  которые не могут быть  решены  иным
способом);  б) факультативных (по вопросам, которые мо-
гут решаться и  представительным  органом  самоуправле-
ния).  Из Конституции вытекает,  что,  по крайней мере,
два вопроса требуют обязательного волеизъявления  насе-
ления.  Это,  во-первых,  определение структуры органов
местного самоуправления, что, как указывается в ч.1 ст.
131,  решается населением самостоятельно, и, во-вторых,
изменение границ территорий,  в которых  осуществляется
местное самоуправление (ч.  2 ст. 131). Правда, форма и
порядок  осуществления  волеизъявления  соответствующей
статьей Конституции не устанавливаются.                
   Второй формой прямого волеизъявления граждан,  кото-
рая прямо указывается в ч. 2 ст. 130 Конституции, явля-
ются муниципальные выборы.  К ним относятся:  а) выборы
депутатов представительных органов местного  самоуправ-
ления;  б) выборы должностных лиц местного самоуправле-
ния;  в) выборы членов иных органов местного самоуправ-
ления, которые могут быть предусмотрены уставом местно-
го самоуправления.  В частности, институт муниципальных
выборов  предназначен  для  формирования мировых судов,
создание которых предусмотрено Федеральным  конституци-
онным  законом  "О  судебной системе Российской Федера-
ции".                                                  
   Статья 32 Конституции закрепляет  право  граждан  РФ
избирать и быть избранными в органы местного самоуправ-
ления (см.  2.3.6.).  С учетом ч.2 ст. 130 Конституции,
Постановления  Конституционного  Суда РФ от 30 мая 1996
г. по делу о проверке конституционности п.1 ст.58 и п.2
ст.59  Закона  1995 г.  и с учетом ст.23 Закона 1995 г.
следует различать три аспекта  правового  регулирования
муниципальных  выборов  и соответственно разграничивать
полномочия Федерации и ее субъектами  в  данной  сфере.
Во-первых,  это  определение порядка проведения муници-
пальных  выборов  (компетенция  субъектов   Федерации).
Во-вторых, гарантии проведения муници-                 
пальных выборов,  защита конституционных  прав  граждан
избирать и быть избранными в органы местного самоуправ-
ления (совместное ведение Федерации и  ее  субъектов  -
п."б" ч.1 ст.72 Конституции).  В-третьих, регулирование
и защита (избирательных) конституционных  прав  граждан
(компетенция Федерации - п."в" ст.71).  Второй и третий
аспекты нужно толковать следующим образом:  по вопросам
защиты  (гарантий)  избирательных  прав граждан в сфере
местного самоуправления принимаются федеральные  законы
и  законы  субъектов Федерации (ч.2 ст.76 Конституции);
ограничение же этих прав ("регулирование  и  защита"  в
смысле п."в" ст.71, устанавливающие пределы конституци-
онных прав и свобод) допускается только федеральным за-
коном (ч.3 ст.55).                                     
   Поэтому определение, например, сроков проведения му-
ниципальных выборов  в  принципе  относится  к  ведению
субъектов  Федерации и местного самоуправления.  Однако
положения ч.1 ст.58 Закона 1995 г., обязывающие муници-
пальные  образования провести такие выборы в определен-
ный срок (в данном случае - не позднее чем через 16 ме-
сяцев  со  дня  вступления в силу Закона),  не нарушают
указанный принцип разграничения полномочий между  Феде-
рацией и ее субъектами. Они были признаны Конституцион-
ным Судом РФ соответствующими Конституции именно по той
причине, что имеют не процедурное, а гарантирующее зна-
чение с точки зрения создания реальных возможностей для
самого существования местного самоуправления и своевре-
менного формирования в переходный период  его  органов.
Как  отметил Конституционный Суд,  "определение в феде-
ральном законе предельных сроков проведения выборов  не
нарушает права органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и местного  самоуправления  назна-
чать конкретную дату выборов,  а лишь ставит реализацию
этого права в определенные рамки по времени". Соответс-
твующие  положения  Закона  1995 г.,  получившие оценку
Конституционного Суда, не регламентируют порядок прове-
дения выборов в органы местного самоуправления и не ус-
танавливают саму систему местного  самоуправления,  что
входит в компетенцию субъектов РФ и местного самоуправ-
ления.                                                 
   Этого нельзя сказать о  Федеральном  конституционном
законе  "Об  обеспечении  конституционных  прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в орга-
ны местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г.  В нем
содержатся многие процедурные положения о порядке  про-
ведения муниципальных выборов и составляющие, таким об-
разом, предмет полномочий субъектов                    
   Федерации и муниципальных образований.  Вообще  рос-
сийская  муниципальная  система  выборов  - это один из
весьма унифицированных институтов  демократии,  который
развивается  в режиме достаточно строгой централизации,
во многих случаях не имеющей ничего общего ни с принци-
пами федерализма, ни с требованиями местного самоуправ-
ления.                                                 
   Конституционная формула "другие формы прямого  воле-
изъявления"  (ч.2  ст.  130) раскрывается в Законе 1995
г.,  который относит к  ним  собрания  (сходы)  граждан
(ст.24),  народную правотворче-скую инициативу (ст.25),
обращения граждан в органы местного самоуправления (ст.
26).                                                   

5.3.2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

   Часть 2 ст. 130 Конституции предусматривает осущест-
вление гражданами местного самоуправления также  "через
выборные и другие органы местного самоуправления".  Это
конкретизация ч.2 ст.3 Конституции, где органы местного
самоуправления рассматриваются в качестве одной из форм
осуществления власти народа.                           
   Закон 1995 г.  (ст.1) характеризует органы  местного
самоуправления двумя признаками:  они наделены полномо-
чиями по решению вопросов местного значения и не входят
в систему органов государственной власти. Следует доба-
вить, что они формируются населением или его представи-
телями  в лице депутатов (советников),  обладают правом
издания локальных нормативных актов,  пользуются  госу-
дарственными  гарантиями  реализации  своих полномочий,
включая государственное гарантирование исполнения актов
местного самоуправления.                               
   Часть 1 ст. 131 закрепляет право населения на самос-
тоятельное определение структуры органов местного само-
управления.  Очевидно, речь идет не только о внутреннем
устройстве соответствующих органов, но и об определении
видов органов местного самоуправления, их наименования,
взаимоотношений между ними, в особенности -между предс-
тавительными  и  исполнительными органами,  определении
внутренней структуры этих органов, распределении компе-
тенции между ними и т.п.3


  3 См.:  Комментарий к Конституции Российской федера-
ции / Под ред.  Л.А.Окунь-кова.  Изд.  2-е.  М.,  1996.
С.572-573;   Конституция  Российской  Федерации:  Науч-
но-практический комментарий /' Под ред.  Б.Н.Топорнина.
М., 1997, С.653.                                       
                                                       
Однако в соответствии с п."н" ч.1 ст.72 Конституции ус-
тановление  общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления  отно-
сится к сфере полномочий государственной власти.  В за-
висимости от толкования этой  норм