то, по Конститу-
ции,  он не обладает правом отлагательного вето в отно-
шении федеральных конституционных законов. Однако, объ-
явив Закон противоречащим Конституции и выразив намере-
ние обратиться по этому поводу в  Конституционный  Суд,
глава  государства  этого  не сделал.  Последнее вполне
объ-                                                   
   6 В 70-х годах во Франции сложилась такая же  ситуа-
ция, когда Президент республики (В.Ж. д'Эстен) оказывал
серьезное давление на правительство, прежде всего обра-
щаясь с директивами непосредственно к отдельным минист-
рам,  что ставило премьер-министра (Ж.Ширака) в  унизи-
тельное положение. Одновременно с официальными приемами
главы правительства, Президент стал постоянно проводить
официальные  встречи с министрами финансов и внутренних
дел, что фактически выводило этих министров из подчине-
ния  премьер-министру  и  подрывало его авторитет среди
коллег. В конце концов Ж.Ширак был вынужден уйти в отс-
тавку (Duverger M. Eshеc au roi. P., 1978. Р.183).     
                                                       
                                                       
яснимо: согласно ч.2 ст.  125 Конституции Конституцион-
ный Суд РФ проверяет конституционность вступивших в си-
лу законов, так что для обращения в Конституционный Суд
с запросом Президенту пришлось бы выполнить свою  конс-
титуционную обязанность - подписать Закон.  В конститу-
ционно-правовом отношении возникла "патовая" ситуация.
С одной стороны, Президент не считал для себя возможным
пойти по конституционному пути,  так  как  существовала
вероятность, что не все его возражения найдут поддержку
в Конституционном Суде. С другой стороны, законодатели,
заинтересованные  в  принятии  Закона,  столкнувшись  с
жесткой позицией Президента,  блокировавшего  законода-
тельный процесс,  были готовы найти компромисс и внести
изменения в Закон;  однако позиция Президента лишала их
этой возможности: нельзя принять закон о внесении изме-
нений в закон,  не вступивший в силу,  а  дезавуировать
свои постановления об одобрении Закона палаты Федераль-
ного Собрания тоже не могут (Федеральное  Собрание  са-
мостоятельно  принимает федеральные конституционные за-
коны, а не представляет их в разных вариантах Президен-
ту "на выбор").                                        
   Выход из создавшегося положения был найден в резуль-
тате создания  конституционно-правового  прецедента.  В
декабре  1997 г.  была достигнута договоренность Прези-
дента с председателями палат  Федерального  Собрания  о
немедленном,  после подписания Закона,  внесении в него
требуемых Президентом изменений.  Президент про-мульги-
ровал Закон в первой редакции,  а 25 декабря 1997 г.  в
один день палатами Федерального Собрания был принят Фе-
деральный конституционный закон "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный конституционный закон "О  Пра-
вительстве Российской Федерации". Таким образом, с 1998
г.  будет действовать Федеральный конституционный закон
"О Правительстве Российской Федерации",  принятый Госу-
дарственной Думой 11 апреля 1997 г.  и одобренный Сове-
том  Федерации  14  мая 1997 г.,  но фактически впервые
вступающий в силу в редакции Федерального конституцион-
ного закона от 31 декабря 1997 г.                      
   Во второй главе Федерального конституционного закона
о Правительстве  рассматриваются  вопросы  формирования
Правительства.  Во многом повторяя конституционные нор-
мы,  статьи Закона, тем не менее, проводят определенную
линию  на вывод Правительства из-под полного (при жела-
нии) контроля Президента. (Здесь законодатель в опреде-
ленной мере ориентировался на модель разделения властей
в республике со смешанной формой правления). Этой цели 
   служит попытка усиления  поста  Председателя  Прави-
тельства.  В  соответствии  с  ч.2 ст.7 Закона он может
быть освобожден от должности Президентом только в  двух
случаях: по его заявлению об отставке или при невозмож-
ности исполнения своих полномочий.  Тем самым Председа-
телю  Правительства придается несколько более самостоя-
тельный по отношению к Президенту статус и  подчеркива-
ется  роль Председателя Правительства как конституцион-
ного главы органа  исполнительной  власти,  неразрывная
связь  Правительства  и его Председателя:  Президент не
может,  не отправляя Правительство в отставку, по своей
инициативе  принять  решение  об  отставке Председателя
Правительства. Такое положение тем более оправдано, ес-
ли  Председатель Правительства был назначен Президентом
с согласия Государственной Думы.                       
   Закон о Правительстве однозначно связывает  отставку
Председателя  Правительства и с отставкой самого Прави-
тельства,  что полностью соответствует смыслу соответс-
твующих положений Конституции.  В п."в" ст. 83, ст. 116
и ст.  117 Конституции говорится об отставке или сложе-
нии  полномочий  лишь Правительства в целом,  а в п."д"
ст.  83 говорится об освобождении от должности замести-
телей  Председателя  Правительства РФ и федеральных ми-
нистров;  но нигде в Конституции не говорится об  осво-
бождении от должности Председателя Правительства.  Поэ-
тому Закон, вводя конституционно-правовое понятие осво-
бождения от должности Председателя Правительства, пояс-
няет:  "Освобождение от должности  Председателя  Прави-
тельства  Российской Федерации влечет за собой отставку
Правительства Российской Федерации" (ч.4  ст.7).  Таким
образом,  по Закону Президент,  освобождая от должности
Председателя Правительства в связи с заявлением послед-
него об отставке, должен будет учитывать формальную не-
обходимость формирования нового  Правительства.  Однако
не исключено,  что в таком случае Президент сможет наз-
начить нового Председателя Правительства,  подобрав та-
кую кандидатуру, что ему не придется менять состав Пра-
вительства в соответствии с предложениями нового премь-
ер-министра,  предусмотренными  в  п."д"  ст.83  и  ч.2
ст.112 Конституции. Даже если Федеральный конституцион-
ный  закон  о Правительстве установит строгую процедуру
внесения  Председателем  Правительства  предложений  по
кандидатурам членов Правительства, но Председатель Пра-
вительства будет назначаться по правилам ст.  111 Конс-
титуции,  всегда  будет  вероятность  чисто формального
соблюдения названной процедуры.                        
Вряд ли следует полагать,  что Закон дает  Председателю
Правительства  возможность в определенной мере угрожать
Президенту своим уходом в отставку вместе с  Правитель-
ством.  Во-первых,  Президент  может  просто не принять
отставку Председателя Правительства,  так как она  тож-
дественна  отставке всего Правительства,  а Конституция
устанавливает,  что отставка Правительства  принимается
или  отклоняется  Президентом Российской Федерации (ч.1
ст.117). Во-вторых, освобождая от должности Председате-
ля  Правительства  по  его заявлению,  Президент вправе
дать сформированному в соответствии с его,  Президента,
волей Правительству поручение продолжать действовать до
сформирования нового Правительства (ч.  5 ст.117), при-
чем  исполнение обязанностей Председателя Правительства
будет поручено уже другому лицу.                       
   В пятой главе  Закона  представлены  взаимоотношения
Президента и Правительства. Авторами Закона продолжает-
ся линия на усиление роли Правительства  как  самостоя-
тельного государственного органа исполнительной власти.
Закон устанавливает, что Президент "обеспечивает согла-
сованное функционирование и взаимодействие Правительст-
ва Российской Федерации и других органов  государствен-
ной власти" (ст.30 Закона).  Такая формулировка предпо-
лагает независимый статус Правительства,  отсутствие  в
его деятельности непосредственного подчинения Президен-
ту.  Более того, Правительство провозглашается коллеги-
альным  органом,  возглавляющим единую систему исполни-
тельной власти в Российской Федерации (ч.3  ст.1  Зако-
на), а такая формулировка предполагает, что либо Прези-
дент является главой Правительства,  чего Закон как раз
не допускает,  либо в системе исполнительной власти нет
места для конституционных  полномочий  Президента,  что
противоречит действительности.                         
   Что же  касается палат Федерального Собрания,  то за
ними закрепляется весьма существенное полномочие - обя-
занность членов Правительства по приглашению палат при-
сутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы пар-
ламентариев в порядке,  определенном регламентами палат
(ч.1 ст.38 Закона).  Данная процедура уже позволяет го-
ворить  о  парламентском  контроле в отношении исполни-
тельной власти,  но не о парламентской  ответственности
Правительства  и  отдельных  членов  Правительства (см.
4.2.1.5.).                                             
   Однако наиболее существенные ограничения  президент-
ского  влияния на Правительство в новой редакции Закона
сняты.  Прежде всего из текста Закона исключена  статья
5,  согласно которой система федеральных органов испол-
нительной власти должна была устанавливаться  федераль-
ным законом. Это положение никоим образом не противоре-
чило Конституции:  согласно п."г" ст.71 Конституции ус-
тановление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти  находится  в  ведении
Российской Федерации,  а согласно ч.1 ст.76 Конституции
по предметам ведения Российской  Федерации  принимаются
федеральные  конституционные законы и федеральные зако-
ны.                                                    
   В первой редакции Закона  была  предпринята  попытка
уменьшить полномочия Президента в отношении ряда минис-
терств и ведомств,  прежде всего силовых.  В ч.1 ст. 32
Закона в первой редакции говорилось, что Президент лишь
"направляет деятельность" этих федеральных органов  ис-
полнительной власти.  В новой редакции ст. 32 ("Особен-
ности руководства некоторыми федеральными органами  ис-
полнительной власти") гласит: "Президент Российской Фе-
дерации в соответствии с Конституцией Российской  Феде-
рации,  федеральными  конституционными законами,  феде-
ральными законами руководит  деятельностью  федеральных
органов исполнительной власти,  ведающих вопросами обо-
роны,  безопасности,  внутренних дел,  иностранных дел,
предотвращения  чрезвычайных ситуаций и ликвидации пос-
ледствий стихийных бедствий,  утверждает по представле-
нию Председателя Правительства Российской Федерации по-
ложения о них и назначает  их  руководителей,  а  также
осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокоман-
дующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Пред-
седатель Совета Безопасности Российской Федерации.     
   Правительство Российской  Федерации в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными консти-
туционными законами,  федеральными законами,  указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации  коорди-
нирует  деятельность федеральных органов исполнительной
власти, указанных в части первой настоящей статьи".    
   Очевидно, что новая редакция  ст.  32  Закона  прямо
противоречит интенции Закона и даже расширяет конститу-
ционные полномочия Президента  в  сфере  исполнительной
власти. Получается, что Президент непосредственно руко-
водит важнейшими министерствами и одновременно  обеспе-
чивает  согласованное функционирование и взаимодействие
Правительства и других органов государственной  власти,
а   Правительство  возглавляет  систему  исполнительной
власти и координирует деятельность министерств, которы-
ми руководит Президент.                                
Однако эти противоречия, граничащие с абсурдом, отчасти
устраняются, если не придавать серьезного значения фор-
мулировкам "координирует",  "обеспечивает согласованное
функционирование"  и  т.п.,  не  имеющим  определенного
конституционно-правового  содержания.  Определенным  же
отныне является то,  что в новой редакции  Федерального
конституционного закона о Правительстве оформлена свое-
го рода "бицефальная" система  руководства  федеральной
исполнительной властью.  Во-первых,  Президент, с одной
стороны,  определяет основные направления внутренней  и
внешней политики государства, формирует Правительство в
целом (при определенном участии Председателя Правитель-
ства) и решает вопрос о его отставке, с другой - непос-
редственно руководит важнейшими  федеральными  органами
исполнительной власти,  входящими в состав Правительст-
ва.  Причем положение ч.1 ст.32 Закона о назначении ру-
ководителей подчиненных Президенту органов исполнитель-
ной власти следовало бы понимать в соответствии с п."д"
ст.83 Конституции,  требующим предложения Председателем
Правительства  кандидатур  на  должности  руководителей
этих  органов;  однако  последнее  вовсе не вытекает из
смысла ч.1 ст.32 Закона:  Президенту не нужны официаль-
ные предложения по поводу руководителей,  которые несут
ответственность  непосредственно   перед   Президентом.
Во-вторых,  Председатель  Правительства формально возг-
лавляет Правительство в целом, в соответствии с Консти-
туцией,  федеральными законами и указами Президента оп-
ределяет основные направления деятельности Правительст-
ва и организует его работу (ст. 113 Конституции)7. При-
чем поскольку Федеральный конституционный закон о  Пра-
вительстве не может противоречить Конституции,  то фор-
мально следует считать,  что перед Правительством в це-
лом (и Председателем Правительства,  поскольку он возг-
лавляет Правительство) несут ответственность  руководи-
тели всех правительственных органов,  в частности, ука-
занных в ч.1 ст. 32 Закона. Этим формальным требованием
обусловлено положение ч.  2 ст. 32 Закона о координации
Правительством деятельности федеральных органов  испол-
нительной власти, указанных в ч.1 ст. 32 Закона. 
      
   7 Полномочия  Председателя Правительства РФ по орга-
низации работы Правительства конкретизированы  в  ст.24
Федерального конституционного закона о Правительстве. В
частности,  Председатель  Правительства::  представляет
Правительство  в Российской Федерации и за пределами ее
территории; ведет заседания Правительства, обладая пра-
вом  решающего голоса;  подписывает акты Правительства;
распределяет обязанности между заместителями  Председа-
теля Правительства.  
                                                       
   Таким образом,  Закон о Правительстве легализовал на
уровне  федерального  конституционного  закона  двойное
подчинение  (фактически - прямое подчинение Президенту)
ряда важнейших федеральных органов исполнительной влас-
ти,  которое  отнюдь не вытекает из Конституции.  Ранее
оно существовало de facto (установление полномочий Пре-
зидента  указами самого же Президента не создает юриди-
ческих оснований этих полномочий) и было возможно в си-
лу  определяющего конституционного положения Президента
по отношению к Правительству и Председателю  Правитель-
ства.  Теперь же оно существует de jure, и в этом отно-
шении Закон (вопреки политической  позиции  большинства
депутатов Государственной Думы!) развивает заложенное в
интенции Конституции приоритетное положение  Президента
в  системе  разделения властей и в сфере исполнительной
власти. Но одновременно ст.32 Закона прямо возлагает на
Президента конституционную политическую ответственность
за деятельность соответствующих федеральных органов ис-
полнительной власти.                                   
   В заключение необходимо отметить,  что, в отличие от
Франции,  где Правительство Республики играет в отноше-
ниях  между ветвями власти существенную самостоятельную
роль,  в России влияние федерального  Правительства  на
парламент  почти  всегда опосредовано через Президента.
Поэтому нужно рассматривать взаимоотношения  Правитель-
ства с Государственной Думой как часть конституционного
противостояния исполнительной и законодательной власти,
выраженного  в полномочиях Президента России по отноше-
нию к нижней  палате  Федерального  Собрания.  Политика
Правительства  по  отношению  к  органу законодательной
власти есть не более чем продолжение политики главы го-
сударства.                                             
                                                       
                                                       
   4.2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И 
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЕЙ ПО КОНСТИТУЦИИ РФ
   4.2.1. РОСПУСК ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И
   ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ПРАВИТЕЛЬСТВА
                                                     
   4.2.1.1. Основные положения
   Одним из ключевых вопросов взаимоотношений Президен-
та, Федерального Собрания и Правительства является пра-
во Президента распустить Государственную Думу.  Консти-
туция однозначно связывает эту прерогативу с процедурой
дачи согласия Государственной Думой на назначение Пред-
седателя Правительства и ответственностью Правительства
перед Государственной Думой,  точнее, с официальным вы-
ражением Думой негативного отношения к Правительству.  
   Возможность роспуска нижней палаты парламента главой
государства является отличительным признаком парламент-
ских и смешанных республик. Данным полномочием в полной
или частичной мере обладает президент страны.  Причем в
парламентских республиках роспуск законодательного  ор-
гана  во  многом зависит от решения руководителя прави-
тельства.  Так,  в Италии решение Президента о роспуске
обеих  или  одной  из  палат  парламента принимается по
предложению Правительства и  контрасигнуется  одним  из
министров.                                             
   Роспуск законодательного  органа  в  республиках  со
смешанной формой правления имеет совершенно иную приро-
ду и происходит исключительно по инициативе президента.
Так,  во Франции "Президент Республики после консульта-
ции  с  Премьер-министром  и председателями палат может
объявить о роспуске Национального собрания" (ч.1 ст. 12
Конституции V Республики).  Несомненно, что данные кон-
сультации носят формальный характер и не  могут  заста-
вить Президента отказаться от намерения распустить ниж-
нюю палату парламента.                                 
   В России решение  о  роспуске  Государственной  Думы
также  исходит  исключительно  от Президента.  Однако в
России смысл конституционного  роспуска  нижней  палаты
парламента не имеет ничего общего с природой этого инс-
титута ни в парламентарной,  ни в смешанной республике.
Если  в  парламентарных  странах  роспуск нижней палаты
парламента обычно связан с  правительственным  кризисом
или  с  интересами  партии  (коалиции партий),  имеющей
большинство в парламенте,  а в смешанной  республике  -
это  способ  вынесения спора между президентом и парла-
ментом на суд народа,  то в России - это конституционно
запрограммированный  результат  конфликта  Президента и
Государственной  Думы,  конфликта,  который   Президент
практически всегда может решить в свою пользу.         
   Конституция РФ  регламентирует все случаи досрочного
роспуска нижней палаты парламента.  Статья 109 устанав-
ливает,  что  Государственная Дума может быть распущена
Президентом в случаях,  предусмотренных статьями 111  и
117  Конституции,  а  также  определяет срок назначения
Президентом новых парламентских выборов и условия,  при
которых Государственная Дума не может быть распущена. 
 
   4.2.1.2. Роспуск Государственной Думы в соответствии
со ст. 111 Конституции
   Первый случай,  в котором Президент может распустить
нижнюю  палату  Федерального  Собрания,  предусмотрен в
процедуре формирования Правительства РФ (ч.4 ст. 111). 
   Президент начинает формирование Правительства с вне-
сения  в Государственную Думу предложения о кандидатуре
Председателя Правительства, которое рассматривается Ду-
мой в течение недели со дня внесения предложения (ч.2 и
ч.3 ст.  111). При этом Конституция, во-первых, не обя-
зывает Президента не предлагать кандидатуры,  ране