70,6%  русских и 48,3%  украин-
цев15.                                                 
   Интересно отметить,  что действующий Закон  о  граж-
данстве изначально так говорил о возможности приобрете-
ния иностранным гражданином гражданства РФ:  "...допус-
кается  при условии его [гражданина] отказа от прежнего
гражданства,  если иное не предусмотрено  международным
договором". Впоследствии эта формулировка была исключе-
на, и сегодня приобретение российского гражданства воз-
можно без отказа от предыдущего гражданства и в отсутс-
твие соответствующих международных договоров.          
   Норма, введенная в редакции Закона от  17  мая  1993
г.,  предусматривает  и  возможность  признания второго
гражданства для граждан России на основании международ-
ных договоров РФ. Конституция говорит о возможности ре-
гулирования вопросов  двойного  гражданства  не  только
международными  договорами,  но  и федеральным законом.
Но, поскольку на сегодня нет федерального закона, регу-
лирующего этот вопрос, ниже речь пойдет о соответствую-
щих договорах РФ.                                      
   На сегодняшний день действуют только два договора РФ
о  двойном гражданстве - с Туркменистаном и с Таджикис-
таном. Они во многом похожи и содержат положения, каса-
ющиеся гражданства детей,  усыновленных, прав и обязан-
ностей граждан,  имеющих двойное гражданство.  Основное
положение в обоих Договорах содержится в ст.1:  "Каждая
из сторон признает за своими гражданами право приобрес-
ти,  не  утрачивая  ее гражданства,  гражданство другой
Стороны". Стоит отметить, что изначально внутреннее за-
конодательство  Таджикистана не предусматривало возмож-
ности приобретения двойного гражданства.               
   Ведутся активные переговоры с другими странами,  ра-
нее входившими в состав бывшего СССР,  о заключении до-
говоров о двойном гражданстве. Тем не менее, страны СНГ
и Балтии не очень                                      
                                                       
   14 Русские в новом зарубежье:  Средняя Азия. Этносо-
циологический очерк. М., 1993. С.87-89.            
        15Мошес А.  Российско-украинские отно-
шения в период до 2000 года // Россия и ее соседи.  На-
учные доклады Московского центра Карнеги.  Выпуск  пер-
       вый. М., 1995. С.50                                    
                                                       
                                                       
охотно идут  на заключение таких соглашений,  опасаясь,
что присутствие большого количества граждан  России  на
их  территории может привести к созданию так называемой
"пятой колонны" - людей, лояльно настроенных по отноше-
нию  к стране своего другого гражданства.  Многие госу-
дарства СНГ и Балтии записали в своем  законодательстве
нормы о непризнании двойного гражданства16.            
   Часть 2  ст.62  Конституции РФ предусматривает,  что
наличие у гражданина  России  гражданства  иностранного
государства  не влечет за собой изменения его правового
статуса,  не затрагивает объема прав и свобод, присущих
гражданам РФ,  и не освобождает от обязанностей.  Такая
норма обеспечивает соблюдение принципа равенства  граж-
дан  РФ,  независимо от наличия у них другого гражданс-
тва.                                                   
   Согласно общему правилу,  лица,  имеющие гражданство
нескольких государств,  пользуются правами и свободами,
и несут обязанности на территории страны,  где они про-
живают. Например, в Договоре об урегулировании двойного
гражданства между Россией и Туркменистаном, в ст.5, го-
ворится:                                               
   "Лицо, состоящее в гражданстве обоих сторон,  в пол-
ном объеме пользуется правами и свободами,  а также не-
сет  обязанности гражданина той Стороны,  на территории
которой оно постоянно проживает.                       
   Социальное обеспечение лиц,  состоящих в гражданстве
обеих  Сторон,  производится в соответствии с законода-
тельством Стороны,  на территории которой они постоянно
проживают,  если иное не предусмотрено соответствующими
соглашениями между Сторонами.                          
   Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, проходят
обязательную военную службу в той Стороне,  на террито-
рии которой они постоянно проживают на момент  призыва.
Лица,  состоящие в гражданстве обеих Сторон и прошедшие
обязательную военную службу в одной из них,  освобожда-
ются от призыва на военную службу в другой Стороне". 
  
   16 Так,  например,  Закон  Украины "О гражданстве" в
ст. 10 гласит: "За лицом, яв-ляющимся гражданином Укра-
ины,  не признается принадлежность к гражданству иност-
ранного государства".  Статья 9 Закона Латвийской  Рес-
публики  "О  гражданстве" определяет:  "1.  Недопустимо
двойное гражданство у лица, которое принимается в граж-
данство Латвии. 2. Если гражданин Латвии согласно зако-
нам иностранного государства признается также граждани-
ном (подданным) соответствующего иностранного государс-
тва,  то в правовых отношениях с Латвийской Республикой
он  признается  только гражданином Латвийской Республи-
          ки".                                                   
     
                                                  
   2.1.4. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И  ЛИЦ
БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   2.1.4.1. Иностранные граждане на территории РФ  
    
   Часть 3  ст.  62  Конституции  предусматривает,  что
иностранные граждане и лица без гражданства  пользуются
в  Российской Федерации правами и несут обязанности на-
равне с гражданами РФ, если иное не предусмотрено феде-
ральным законом или международным договором РФ.        
   При этом  следует  отметить,  что большинство статей
Конституции, в которых закреплены гражданские права, не
проводят  различий  между  гражданами РФ и иностранными
гражданами и говорят о том, что они гарантированы "каж-
дому".  Такой подход соответствует концепции верховенс-
тва прав человека над гражданством,  закрепленной, нап-
ример, в Международном пакте о гражданских и политичес-
ких правах 1996г.  Все статьи Пакта, кроме ст. 12 (сво-
бода передвижения),  ст.13 (высылка),  ст.25 (участие в
осуществлении государственного  управления,  выборы)  и
ст.27 (защита прав меньшинств),  относятся к любому ли-
цу,  находящемуся на  территории  государства-участника
Пакта.                                                 
   В Конституции  ряд статей также предусматривает раз-
личия в осуществлении некоторых прав и  обязанностей  в
соответствии  с  принадлежностью лица к гражданству РФ.
Так, ст. 31 говорит о том, что "граждане Российской Фе-
дерации имеют право собираться мирно,  без оружия, про-
водить собрания,  митинги и демонстрации, шествия и пи-
кетирование".  Статья  32  устанавливает  права граждан
Российской Федерации участвовать  в  управлении  делами
государства, принимать участие в выборах, равный доступ
к государственной службе и  к  отправлению  правосудия.
Статья 33 предусматривает право граждан РФ обращаться с
петициями или лично в государственные органы или органы
местного  самоуправления.  Статья  36  говорит  о праве
"граждан и их объединений" иметь в частной собственнос-
ти землю, но не распространяет это право на неграж-дан.
Статья 59 называет защиту Отечества "долгом  и  обязан-
ностью  гражданина Российской Федерации" и предусматри-
вает несение гражданином воинской службы в соответствии
с  федеральным законом.  Статья 60,  которая определяет
способность осуществлять в полном объеме права и свобо-
ды,  также  имеет  своими субъектами только граждан РФ.
Статья 61 содержит запрет на высылку и вы-             
дачу граждан РФ и гарантирует им защиту и  покровитель-
ство за пределами России.                              
   На основании  действующих в настоящее время в РФ За-
кона СССР "О правовом положении иностранных  граждан  в
СССР" 1981 г. и Правил пребывания иностранных граждан в
СССР 1991 г.,  иностранными гражданами в России призна-
ются лица,  не являющиеся гражданами РФ и имеющие дока-
зательства своей принадлежности  к  иностранному  госу-
дарству.  Лицами  без  гражданства признаются лица,  не
имеющие гражданства РФ и не имеющие доказательств своей
принадлежности  к  гражданству другого государства.  Ни
Конституция, ни другие законодательные акты не проводят
различия  между  правовым  положением иностранцев и лиц
без гражданства.  К сожалению, многие нормы, закреплен-
ные в вышеупомянутых Законе и Положении,  устарели и не
отвечают реалиям нынешнего, более открытого общества. В
настоящее  время в Государственной Думе рассматривается
проект федерального закона "О правовом положении иност-
ранных  граждан  в  Российской Федерации",  который был
принят в первом чтении 4 декабря 1996 г.               
   Режим, устанавливаемый в ч.3 ст.  62 Конституции для
иностранных  граждан,  является "национальным режимом",
т.е.  одинаковым с гражданами РФ, за исключением случа-
ев,  предусмотренных  федеральным законодательством или
международным договором РФ.                            
   Например, Закон "О праве граждан Российской  Федера-
ции  на свободу передвижения,  выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" в ст.1  ус-
танавливает: "Лица, не являющиеся гражданами Российской
Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют
право на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации в  соответс-
твии  с  Конституцией и законами Российской Федерации п
международными договорами Российской Федерации".       
   Для некоторых категорий иностранных граждан,  посто-
янно  проживающих  на территории РФ,  предусматривается
расширенный,  по сравнению с другими, объем прав и сво-
бод. Так, например, Договор между Российской Федерацией
и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан  РФ,
постоянно  проживающих на территории РК,  и граждан РК,
постоянно проживающих па территории  РФ17,  подписанный
20 января 1995 г., предусматривает, что "граждане одной
Стороны, постоянно проживающие на территории другой    
                                                       
   17 Договор пока не ратифицирован.                   
                                                       
   Стороны, пользуются такими же правами и свободами  и
несут такие же обязанности, что и граждане Стороны про-
живания за изъятиями,  установленными настоящим Догово-
ром". При этом Договором устанавливаются следующие изъ-
ятия:  право избирать и быть избранным на высшие  госу-
дарственные должности и в представительные органы влас-
ти Стороны проживания; участвовать во всенародном голо-
совании  (общегосударственном референдуме),  проводимом
Стороной проживания;  занимать должности на  дипломати-
ческой службе, в органах безопасности и в органах внут-
ренних дел Стороны  проживания;  занимать  должности  в
центральных  органах  исполнительной власти,  должность
судьи,  прокурора в Стороне проживания;  занимать долж-
ность глав областных,  районных,  городских,  сельских,
поселковых администраций и их заместителей.
            
   2.1.4.2. Право на убежище и принцип невысылки 
      
   Статья 63 Конституции содержит  положения,  согласно
которым  Россия предоставляет убежище иностранным граж-
данам и лицам без гражданства,  и запрет  высылки  лиц,
которым  на  родине  угрожает  опасность  подвергнуться
преследованию за  политические  убеждения.  Эта  статья
также  содержит  ссылку на общепризнанные международные
нормы, в соответствии с которыми осуществляется предос-
тавление убежища18.                                    
   Основным международным документом, определяющим пра-
вовой режим беженцев,  является Конвенция ООН о статусе
беженцев 1951 г.  и Протокол к ней 1967 г., ратифициро-
ванные Россией в                                       
   1992 г.  Основными нормативными актами в РФ, регули-
рующими вопросы предоставления убежища,  являются Закон
"О беженцах"                                           
   1993 г.,  Указ Президента РФ "Об утверждении Положе-
ния  о порядке предоставления Российской Федерацией по-
литического убе-                                       
                                                       
   18 Для России практика предоставления убежища гражда-
нам иностранных государств не нова. Конституция СССР, в
ст.38,  гласила:  "СССР  предоставляет  право   убежища
иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящих-
ся и дела мира, за участие в революционном и националь-
но-освободительном  движении,  за прогрессивную общест-
венно-политическую,  научную или иную  творческую  дея-
тельность".  Аналогичным образом возможность предостав-
ления убежища была закреплена и в ст.6 Закона  СССР  "О
правовом положении иностранных граждан в СССР", которая
уточняла, что "вопрос о предоставлении убежища решается
Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Вер-
ховного Совета союзной республики".  В 70-80-е годы эта
возможность была использована для предоставления убежи-
ща нескольким категориям иностранных граждан,  в основ-
ном членам коммунистических и социалистических движений
    Ирана, Чили и ряда других стран.                       
                                                       
                                                       
жища". Интересно,  что, в то время как во всем мире под
термином  "предоставление  убежища"  понимается  именно
процедура, предусмотренная Конвенцией ООН о статусе бе-
женцев 1951 г.,  в России действуют две автономные сис-
темы:  предоставление убежища Президентом на  основании
ст.  63  и ст.  89 Конституции и предоставление статуса
беженца на основании Закона о беженцах и в соответствии
с положениями Конвенции.  Эта ситуация отражена и в за-
конодательстве,  которое различает две  эти  категории.
Так,  в  соответствии  со ст.  19 Закона о гражданстве,
срок проживания на территории РФ для приема в гражданс-
тво  РФ  сокращается  для  лиц,  признанных  беженцами,
вдвое; а для лиц, получивших убежище в РФ, - может быть
сокращен или снят вовсе.  Следует отметить,  что до сих
пор Президент РФ не воспользовался своим правом предос-
тавления  убежища и работает только процедура,  предус-
мотренная Законом "О беженцах".                        
   Конвенция 1951 г.  определяет беженца как лицо, "ко-
торое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой
преследований по признаку расы,  вероисповедания, граж-
данства, принадлежности к определенной социальной груп-
пе или политических убеждений находится вне страны сво-
ей  гражданской  принадлежности и не может пользоваться
защитой этой страны или не  желает  пользоваться  такой
защитой вследствие таких опасений; или, не имея опреде-
ленного гражданства и находясь вне страны своего  преж-
него обычного местожительства в результате подобных со-
бытий,  не может или не желает вернуться в нее  вследс-
твие таких опасений".                                  
   Определение беженца  в  законе  РФ  было приведено в
точное соответствие с определением Конвенции при внесе-
нии  изменений  и дополнений в 1997 г.19 Помимо статуса
беженца, Закон также преду - 
                          
   19 До принятия изменении 1997 г.  основным расхожде-
нием Закона "О беженцах" с Конвенцией 1951 г.  являлось
фактическое сужение понятия беженец за счет  исключения
из определения категории "беженцев на месте", т.е. лиц,
которые оказались беженцами из-за событий, произошедших
после их отъезда из своей страны.  Однако Конституция в
ч.4 ст.  15 предусматривает, что международные договоры
РФ  являются  составной  частью ее правовой системы,  а
также приоритет международных договоров над  националь-
ным законодательством в случае их противоречия.  Статья
18 Закона о беженцах также указывает,  что "если между-
народным  договором  Российской  Федерации  установлены
иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным
законом,  то применяются правила международного догово-
ра". На основании этого можно утверждать, что, посколь-
ку  определение  беженца  в Законе фактически исключает
определенную категорию  лиц,  считающихся  беженцами  в
смысле договора РФ - Конвенции 1951 г.,  применение оп-
ределения, данного в Законе, будет противоречить между-
     народным обязательствам России.                        
                                                       
   сматривает предоставление статуса "временного убежи-
ща" лицам, которых по соображениям гуманитарного харак-
тера невозможно выслать на родину,  где, например, идет
гражданская война или имеют  место  массовые  нарушения
прав человека.                                         
   В ст.  14 Закона предусмотрено, что лица, получившие
статус беженца,  должны распределяться между субъектами
Российской Федерации в соответствии с квотами, устанав-
ливаемыми Правительством.  Такое положение противоречит
положениям ст. 2 7 Конституции, которая предусматривает
право каждого, кто законно находится на территории Рос-
сийской Федерации, выбирать себе место жительства.     
   Одно из дел,  решенных Верховным Судом РФ,  касалось
порядка определения статуса беженца на территории  Рос-
сии.  В соответствии с Законом о беженцах К., гражданин
Грузии,  проживавший в Абхазии,  обратился с жалобой на
отказ миграционной службы Краснодарского края предоста-
вить ему статус беженца. Районный суд и президиум Крас-
нодарского краевого суда оставили жалобу без удовлетво-
рения. Судебная коллегия по гражданским делам Верховно-
го Суда РФ 7 августа 1995 г. судебные постановления от-
менила.  Поводом для отмены послужили два обстоятельст-
ва,  на основании которых судебные постановления остав-
ляли в силе решение миграционной службы.               
   Во-первых, указал Верховный Суд,  "как видно из  де-
ла...,  К. Отказано в удовлетворении просьбы по тем мо-
тивам,  что прописка и прием беженцев в  крае  возможны
только к близким родственникам,  а поскольку у него та-
ких не имеется,  он не может быть прописан  и  получить
правовой статус беженца...  В Законе Российской Федера-
ции "О беженцах" не предусмотрено, что условием призна-
ния  лица беженцем является наличие близких родственни-
ков по месту его предполагаемого жительства.  В  Законе
также не указано,  что права заявителя на признание его
беженцем связаны с особенностями  прописки  в  той  или
иной местности".                                       
   Во-вторых, миграционная служба Краснодарского края и
впоследствии судебные инстанции утверждали,  что К.  не
может  быть предоставлен статус беженца,  так как он не
смог предоставить  доказательств  вынужденности  своего
выезда из республики.  Суд указал, что, "как следует из
содержания Закона,  гражданин обязан лишь сообщить све-
дения, необходимые для признания его беженцем. В Законе
нет указаний о том,  что гражданин обязан  представлять
доказательства,  в данном случае,  что причина выезда с
посто-                                                 
янного места жительства - совершение в  отношении  него
насилия  или  преследования в иных формах либо реальная
опасность подвергнуться насилию или иному преследованию
по признаку национальной принадлежности".              
   Часть 2 ст. 63 Конституции содержит принцип невысыл-
ки иностранных граждан и лиц без гражданства, преследу-
емых за политические убеждения. В то же время, в между-
народном праве принцип невысылки  трактуется  несколько
шире и состоит в категорическом запрещении насильствен-
ной высылки беженца в страну,  где ему  угрожает  опас-
ность  подвергнуться  преследованиям по признакам расы,
вероисповедания, принадлежности к определенной социаль-
ной или политической группе.  Этот принцип является ос-
новой международной защиты беженцев и содержится, преж-
де  всего,  в  ст.33 (2) Конвенции 1951 г.  Практически
принцип