с последующими изменениями). Дела о приз-
нании недействительными актов, нарушающих права местно-
го  самоуправления,  могут рассматривать как суды общей
юрисдикции, так и арбитражные суды.                    
   Судебная защита прав местного самоуправления  от  их
нарушения в законах обеспечивается конституционным пра-
восудием.  Конституционный Суд РФ  вынес  ряд  решений,
имеющих  принципиальное  значение для развития местного
самоуправления.  Это прежде всего постановления Консти-
туционного Суда: от 1 февраля 1996 г. по делу о провер-
ке конституционности ряда положений Устава -  Основного
Закона Читинской области;  от 18 января 1996 г. по делу
о проверке конституционности ряда положений Устава (Ос-
новного Закона) Алтайского края;  от 30 мая 1996 г.  по
делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58  и
пункта  2  статьи  59 Федерального закона от 28 августа
1995 г.  "Об общих принципах организации местного само-
управления  в  Российской  Федерации".  Особое значение
имеет постановление Конституционного Суда РФ от 24  ян-
варя 1997 г.  по "удмуртскому делу",  которое далеко не
во всем соответствует интересам местного самоуправления
и может отрицательно повлиять на его развитие.         
   Конституционные (уставные) суды субъектов РФ призва-
ны давать оценку конституционности нормативных актов не
только орга-                                           
нов государственной власти субъектов  Федерации,  но  и
органов  местного  самоуправления.  Поэтому,  например,
Постановлением Конституционного Суда  РФ  от  4  апреля
1996  г.  было прекращено производство по делу в части,
касающейся оспариваемых нормативных актов, принятых ад-
министрацией  города Воронежа по вопросам о контроле за
миграционными процессами в  г.Воронеже.  В  компетенцию
уставных судов должно входить, как закрепляется, напри-
мер, в ст. 60 Устава Свердловской области, и рассмотре-
ние споров о компетенции между органами государственной
власти области и органами местного самоуправления.     
   Поскольку не только ограничение полномочий  местного
самоуправления, но и наделение органов местного самоуп-
равления государственными полномочиями без их согласия,
равно  как и передача им государственных полномочий без
надлежащего  обеспечения,  являются  нарушениями   прав
местного самоуправления,  то соответствующие акты госу-
дарственной власти могут быть оспорены в суде -  вплоть
до Конституционного Суда РФ, если в его компетенции на-
ходится проверка конституционности соответствующих  ак-
тов.                                                   
   Статья 133 говорит о том,  что правом на компенсацию
дополнительных расходов,  возникших в результате  реше-
ний, принятых органами государственной власти, гаранти-
руется местное самоуправление,  но не осуществление го-
сударственных полномочий органами местного самоуправле-
ния. Следовательно, если увеличение расходов или умень-
шение  доходов органов местного самоуправления происхо-
дит в результате государственных решений,  принятие ко-
торых не зависит от органов местного самоуправления, то
потери должны компенсироваться органами, принявшими эти
решения, даже если это федеральные и региональные зако-
ны. Но если дополнительные расходы требуются вследствие
того,  что финансовые средства, предусмотренные в феде-
ральном бюджете или бюджете субъекта Федерации,  оказы-
ваются недостаточными для осуществления государственных
полномочий,  переданных органу местного  самоуправления
на основе закона и соглашения,  то орган местного само-
управления прежде всего вправе  не  нести  эти  расходы
(см. 5.5.1.). Далее этот орган вправе отказаться от го-
сударственных полномочий по причине  ненадлежащего  фи-
нансирования.  И только в том случае, если компетентным
государственным органом в одностороннем  порядке  будет
принято решение,  обязывающее орган местного самоуправ-
ления осуществлять государственные полномочия независи-
мо  от  достаточности  переданных  для их осуществления
средств (а это скажется на                             
   решении основных  задач  местного   самоуправления),
возникает  право на компенсацию дополнительных расходов
в смысле ст.  133 Конституции.  Однако, как уже говори-
лось, практика противоречит Конституции (см. 5.6.).    
   Статья 133  Конституции содержит запрет на ограниче-
ние прав местного самоуправления, установленных Консти-
туцией РФ и федеральными законами. Эта норма имеет уни-
версальный, своего рода, итоговый характер. Она адресо-
вана неопределенному кругу субъектов,  которые могли бы
своими решениями или действиями ограничить права  мест-
ного самоуправления.  Это,  прежде всего,  органы госу-
дарственной власти всех уровней,  их должностные  лица:
ни указы Президента РФ,  ни постановления Правительства
РФ, ни законы субъектов Федерации не могут сужать права
местного самоуправления.                               
   Данное положение ст. 133 обязывает субъектов Федера-
ции рассматривать федеральные нормы, гарантирующие пра-
ва  местного  самоуправления,  в качестве своеобразного
муниципально-правового минимума, ниже которого не может
опускаться региональное законодательство. В Законе 1995
г. прямо установлено, что законодательное регулирование
субъектами РФ вопросов местного самоуправления осущест-
вляется в соответствии с Конституцией  РФ  и  настоящим
Федеральным законом (п.2 ст.7). Поэтому Конституционный
Суд РФ,  оценивая конституционность актов субъектов Фе-
дерации по вопросам местного самоуправления, должен со-
относить их не только с нормами  Конституции,  но  и  с
требованиями  федерального  законодательства  и  прежде
всего - Закона 1995 г. Как ни странно, это не было при-
нято  во внимание Конституционным Судом РФ при рассмот-
рении "удмуртского дела", когда в вопросе о конституци-
онности Закона Удмуртской Республики "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике" за  ос-
нову были взяты Конституция РФ (что вполне естественно)
и... Конституция Республики Удмуртия (?); вопросом же о
соответствии республиканского Закона федеральному Зако-
ну 1995 г.  Конституционный Суд пренебрег10. Такой под-
ход  тем более вызывает сомнение,  если учитывать,  что
местное самоуправление находится в  совместном  ведении
Российской  Федерации и ее субъектов (п."н" ч.1 ст.72),
а по вопросам, находящимся в совместном ведении, законы
субъектов  
                                            
   10 О  неконституционности данного удмуртского Закона
в силу его противоречия (федеральному) Закону  1995  г.
см.: Бланкенагель А. Указ. соч. С.129-130.  
                                                       
Федерации не могут противоречить принятому федеральному
закону (ч.5 ст.76).                                    
   Закон 1995 г. требует соответствия федеральных зако-
нов,  устанавливающих нормы  муниципального  права,  не
только Конституции РФ,  но и самому Закону 1995 г. (ч.2
п.3 ст.7).  Это положение Закона следует толковать  как
конкретизацию конституционно-правового запрета на огра-
ничение прав местного самоуправления.  Поэтому требова-
ние соответствия Закону 1995 г. всех других федеральных
законов вполне допускает "несоответствие"  Закону  1995
г.  федерального  законодательства,  расширяющего права
местного самоуправления и т.п.
                         
   5.8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
   Самостоятельность местного самоуправления  в  РФ  по
отношению  к  государству базируется на конституционном
закреплении общественной природы местного  самоуправле-
ния (ст. 12). Фактически же преобладает этатистское по-
нимание местного самоуправления.  Это проявляется и  на
уровне  текущего законодательства:  в меньшей степени -
федерального и значительно больше - в  законодательстве
субъектов   Федерации.  Провозглашение  организационной
обособленности органов местного  самоуправления,  когда
они  "не входят в систему органов государственной влас-
ти", не в состоянии изменить процесс формирования мест-
ного самоуправления в России: если в классическом вари-
анте местное самоуправление произрастает из  инициативы
населения  (некоторые государства,  например США,  даже
зарождались из местного самоуправления),  то  в  России
оно учреждается "сверху",  "предписывается" федеральным
законодательством.  Сама направленность реформ  ("свер-
ху") не только определяет ответственность государства и
его органов за  ход  преобразований  на  нижних  этажах
власти,  но и предопределяет природу,  характер муници-
пальной власти.  Ведь даже те предметы ведения, которые
переходят  на уровень местного самоуправления как "воп-
росы местного значения", становятся таковыми лишь в си-
лу решений самих органов государственной власти.       
   Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуправ-
ление может и должно развиваться в единстве с  системой
государственно-властного  управления,  тем  более  если
речь идет о посттоталитарном развитии.  Соответственно,
не  должна исключаться и возможность многообразия моде-
лей местного самоуправления на региональных            
   уровнях, в том числе - как на основе сочетания госу-
дарственных  и общественных начал в его природе,  так и
на  основе  создания  местных  органов  государственной
власти,  решающих  часть  вопросов  местного значения и
функционирующих совместно с организационно обособленны-
ми общественными органами местного самоуправления.  Та-
кому пониманию местного самоуправления не  противоречат
и нормы ст. 130-132 Конституции.                       
   В связи  с  этим  вполне  понятно  стремление многих
субъектов Федерации преодолеть, во многом вопреки феде-
ральному законодательству, разрыв между государственной
властью и местным самоуправлением.  Например, в консти-
туциях Республики Адыгея (гл.6),  Республики Башкортос-
тан (гл.IX), Республики Дагестан (гл.8), Республики Та-
тарстан  (гл.13)  и других имеются очевидные различия в
подходах к закреплению системы  организации  власти  на
местах  по сравнению с Конституцией РФ.  Эти же тенден-
ции,  хотя и в менее выраженной форме, проявляются и на
уровне уставов краев,  областей,  а также в специальном
законодательстве субъектов Федерации о местном  самоуп-
равлении.  В одних случаях, как, например, в Законе Ка-
бардино-Балкарской Республики от 9 октября 1995  г.  "О
местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республи-
ке", прямо говорится о сочетании в местном самоуправле-
нии государственных и общественных начал. В других, на-
ряду с общественными по своей природе органами местного
самоуправления,  предусматривается создание местных ор-
ганов государственной власти (Республика Удмуртия) либо
территориальных органов государственной власти на уров-
не муниципальных образований.                          
   Решая вопрос о том, не противоречат ли такие подходы
Конституции РФ,  следует исходить из того,  что ст.  12
Конституции предполагает двуединую природу местного са-
моуправления: с одной стороны, оно признается государс-
твом как институт гражданского общества и  совокупность
прав граждан,  с другой - гарантируется государством не
только в смысле "непрепятствования" самоуправлению,  но
и  в смысле государственного обеспечения местного само-
управления властными полномочиями, необходимыми для то-
го,  чтобы самостоятельное решение населением локальных
вопросов имело бы качество само-управления. Иначе гово-
ря,  государство своей принудительной силой гарантирует
обязательность решений местного самоуправления,  приня-
тых с соблюдением компетенции.  Следовательно,  местное
само-управление есть  определенная  форма  властвования
(см. 1.4.7.).                                          
Но из этого вовсе не вытекает,  что это форма государс-
твенного властвования ("сочетание государственных и об-
щественных начал") и что органам местного  самоуправле-
ния  можно  передавать выполнение любых государственных
функций на местах, превращая их в институты по существу
подконтрольные государству. Это антиконституционно.    
   Другое дело, что в условиях посттоталитарного разви-
тия и экономического кризиса может не хватать  финансо-
вых ресурсов для того,  чтобы надлежащим образом выпол-
нять задачи и функции местного самоуправления.  Поэтому
на  уровне  муниципальных  образований  должны  быть не
только органы местного  самоуправления,  но  и,  прежде
всего,  территориальные  органы государственной власти,
обеспечиваемые из бюджетов субъектов Федерации и поэто-
му  выступающие как более надежные институты выполнения
локальных задач и функций. Если рассматривать поселения
как  одновременно административно-территориальные и му-
ниципальные единицы и разграничивать компетенцию  адми-
нистративных и муниципальных органов,  то в этом не бу-
дет противоречия Конституции.  Но, опять же, финансовых
ресурсов  недостаточно для того,  чтобы финансировать и
территориальные государственные и муниципальные органы.
Поэтому практика идет по антиконституционному пути соз-
дания номинальных органов местного самоуправления, фак-
тически входящих в систему государственной власти.     
                                                       
                                                       
   ГЛАВА 6
   ПОПРАВКИ И ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ 
   Глава 9 Конституции содержит положения о конституци-
онных поправках,  о пересмотре положений глав 1,  2 и 9
Конституции, о Конституционном Собрании, а также о вне-
сении изменений в ст.65 Конституции,  содержащую  пере-
чень 89 субъектов Российской Федерации.
                
   6.1. ПРИНЯТИЕ И ВСТУПЛЕНИЕ В СИЛУ 
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК
   В настоящее время наибольший интерес вызывают вопро-
сы  принятия конституционных поправок.  Положениями ст.
134 Конституции установлено,  что правом внесения пред-
ложений  о поправках и пересмотре положений Конституции
обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная
Дума, Правительство РФ, законодательные (представитель-
ные) органы субъектов РФ,  а также группа  численностью
не  менее одной пятой членов Совета Федерации или депу-
татов Государственной Думы.                            
   Статья 136 Конституции установила,  что  поправки  к
главам  3-8 Конституции принимаются в порядке,  предус-
мотренном для  принятия  федерального  конституционного
закона,  и  вступают в силу после их одобрения органами
законодательной власти не менее чем двух третей субъек-
тов РФ.  Таким образом, в соответствии со ст. 136 и ч.2
ст.  108 Конституции для принятия конституционной  поп-
равки необходимо,  чтобы она была одобрена большинством
не менее трех четвертей голосов от общего числа  членов
Совета  Федерации и не менее двух третей голосов от об-
щего числа депутатов Государственной Думы.             
   Вопросы о том,  кем направляются на рассмотрение ор-
ганов  законодательной  власти  субъектов  РФ  принятые
конституционные поправки и в компетенцию какого  органа
входит обобщение результа-                             
тов рассмотрения  поправок  в  субъектах  федерации,  в
Конституции  пока  не решены.  Не урегулирована также и
процедура рассмотрения конституционных поправок законо-
дательными (представительными) органами субъектов РФ.  
   Первые попытки применить положения ст. 136 Конститу-
ции и принять поправки к Конституции привели к  возник-
новению  ряда  спорных  ситуаций.  Своеобразным "камнем
преткновения" стали наименование и правовая форма акта,
содержащего поправку к Конституции.  Существовали прин-
ципиально разные подходы к  разрешению  этой  проблемы.
Некоторые  юристы,  депутаты и члены палат Федерального
Собрания полагали,  что конституционные поправки должны
приниматься  в  форме федеральных конституционных зако-
нов.  Другие же считали,  что поправки к Конституции  -
самостоятельный вид нормативных правовых актов РФ и та-
кие акты должны именоваться  именно  "поправками".  Су-
ществовала также и точка зрения, в соответствии с кото-
рой предпочтение отдавалось принятию поправок федераль-
ными законами.                                         
   Ввиду того,  что  единой  позиции выработать не уда-
лось,  Государственная Дума была вынуждена обратиться в
Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст.  136
Конституции. Государственная Дума ходатайствовала перед
Конституционным  Судом о толковании Конституции относи-
тельно наименования и правовой формы документа,  содер-
жащего  поправку к Конституции,  и склонялась к позиции
сторонников принятия поправок федеральными  конституци-
онными законами.                                       
   Принятое по  результатам  рассмотрения запроса Госу-
дарственной Думы Постановление Конституционного Суда РФ
по  делу  о толковании статьи 136 Конституции от 31 ок-
тября 1995 г. №12-П стало важным актом конституционного
значения,  по  существу  определившим  порядок принятия
конституционных поправок.                              
   В этом Постановлении Конституционный Суд  установил,
что  поправки  к Конституции не могут иметь форму феде-
рального конституционного закона в силу  ряда  доводов.
Во-первых,  было признано,  что,  поскольку федеральные
конституционные законы принимаются по вопросам, предус-
мотренным Конституцией, использование формы федерально-
го конституционного закона сделало бы невозможным  вне-
сение в главы 3-8 Конституции поправок,  не относящихся
по своему содержанию к кругу вопросов,  которые  должны
быть регламентированы федеральными конституционными за-
конами.  Во-вторых, Конституционный Суд установил, что,
в  отличие  от  конституционных  поправок,  федеральный
конституционный закон по своей юридической природе при-
нимается  во исполнение Конституции РФ,  не может изме-
нять ее положений,  а также не может стать ее составной
частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136
Конституции о том,  что поправки к главам 3-8 Конститу-
ции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия
федерального конституционного закона,  означает  только
распространение  на  процедуру принятия конституционных
поправок требований ч.  2 ст.  108  Конституции  об  их
одобрении  большинством не менее трех четвертей голосов
от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух
третей  голосов от общего числа депутатов Государствен-
ной Думы.                                              
   Конституционный Суд также установил,  что поправки к
Конституции не могут иметь и форму федерального закона,
что было обосновано тем,  что в силу  прямого  указания
статей 136 и 108 Конституции для внесения поправок тре-
буется процедура более сложная по сравнению с  установ-
ленной  для принятия федеральных законов,  а также тем,
что в отношении федерального закона Президент РФ  наде-
лен правом его отклонения,  чего не предусматривает по-
рядок принятия  федерального  конституционного  закона,
распространенный  статьей  136 Конституции на процедуру
принятия поправок.                                     
   Согласившись с тем,  что поправки к  Конституции  не
могут  иметь форму федерального конституционного закона
или федерального закона,  Конституционный Суд  признал,
что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в
форме особого правового акта,  имеющего особый  статус.
Но при этом акт,  содержащий изменение Конституции,  не
был назван собственно "поправкой".  Конституционный Суд
постановил,  что конституционные поправки должны прини-
маться в форме закона Российской Федерации о поправке к
Конституции.  В этом контексте необходимо отметить, что
действующая Конституция непосредственно предусматривала
существование только двух видов законов, принимаемых на
федеральном уровне, - федеральных конституционных и фе-
деральных законов.  Таким образом, Постановлением Конс-
титуционного Суда от 31 октября 1995 г. ь12-П в систему
российского  законодательства был введен третий вид за-
конов федерального уровня - закон Российской