органа, названного первым, - Президента 
Российской Федерации - в системе разделения властей прямо ничего не сказано. 
Правильно отмечается, что многие конституционные полномочия Президента России 
обычно бывают присущи исполнительной власти (см.: Конституция Российской Федерации. 
Комментарий. М., "ЮЛ", 1994, с. 98). Более того, в США, как президентской 
республике, все полномочия главы государства охватываются понятием исполнительной 
власти. Но в России исполнительную власть осуществляет Правительство. В результате 
в России некоторые полномочия, типичные для исполнительной власти и составляющие 
ее существенную часть, исключены из нее и переданы Президенту как особому 
органу, что в условиях "полупрезидентской, полупарламентской" республики сужает 
сферу парламентского контроля над исполнительной властью; под этим контролем, 
принципиально ослабленным в такой республике, остается лишь та большая часть 
исполнительной власти, которая предоставлена Конституцией Правительству.
     Ряд функций Президента Российской Федерации, как и в других республиках 
этого типа (например, во Франции), ставят его как бы над другими властями. 
В ч. 2 ст. 80 именно он провозглашен гарантом Конституции, прав и свобод человека 
и гражданина, на него возложено принятие мер по охране суверенитета России, 
ее независимости и государственной целостности, хотя все это функции, исполняемые 
в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной 
и судебной властей, кроме того, согласно ст. 80, именно Президент России обеспечивает 
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. 
Поэтому Президент Российской Федерации назван первым в перечне этих федеральных 
органов.

     2. Часть 2 ст. 11 закрепляет характерную для федерального устройства 
Российской Федерации самостоятельность всех ее субъектов в конкретном определении 
системы их органов государственной власти, их правомочий, порядка их формирования 
и их наименований.
     Конституция Российской Федерации устанавливает только некоторые общие 
правила, которым должны следовать субъекты федерации. Они должны решать вопросы 
этого рода в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации 
(гл. 1 Конституции) и общими принципами организации законодательной и исполнительной 
власти, установленными федеральным законом (п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 
77).

     3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении 
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской 
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 
(ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального 
функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются 
правовые способы этого разграничения: Конституция Российской Федерации, Федеративный 
и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
     Конституция Российской Федерации играет решающую роль в рассматриваемой 
сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения Российской Федерации, предметы 
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и формулирует общий 
принцип о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий 
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации 
и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. 
комментарии к ст. 71-73); во-вторых, предопределяет содержание и юридическую 
зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, 
в том числе названных договоров, от Конституции, которой они не должны противоречить 
(см. комментарии к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15).
     Предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной 
власти и органами государственной власти субъектов федерации разграничиваются 
Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора 
- Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными 
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных 
республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан 
и Чеченской Республики), Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий 
между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и 
органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской 
Федерации", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между 
федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами 
власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации", 
а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один 
из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного 
договора.
     Конституция Российской Федерации с некоторыми изменениями инкорпорировала 
положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов 
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и 
органами государственной власти субъектов федерации, и, соответственно, договорные 
положения утратили свое самостоятельное значение. Иные установления этого 
договора продолжают действовать, но постольку, поскольку не противоречат Конституции; 
в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений 
Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения 
Конституции Российской Федерации (см. комментарий к п. 1 раздела второго "Заключительные 
и переходные положения"). Часть 1 ст. 5 Конституции требует, чтобы положения 
Федеративного договора, отвечающие более высокому демократическому стандарту, 
в равной мере распространялись на республики, края, области, города федерального 
значения, автономную область, автономные округа.
     Для субъектов федерации, не присоединившихся к Федеративному договору 
или принятых в федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений 
по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной 
власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция Российской Федерации 
и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий 
между федеральными органами государственной власти и органами государственной 
власти субъектов Российской Федерации.
     Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной 
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской 
Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор представляет собой 
юридический акт, выработанный в результате согласованных усилий названных 
сторон, содержанием которого являются их взаимные права и обязанности.
     Конституция не предусматривает каких-либо ограничений для заключения 
подобных договоров. Однако складывающаяся практика свидетельствует, что в 
первую очередь они используются в тех случаях, когда субъект федерации обладает 
определенной спецификой (например, для Калининградской области, подписавшей 
договор, таковой является геополитическое положение,
     Краснодарского края - курортно-санаторное дело, Республики Бурятия - 
наличие проблем, связанных с охраной уникального озера Байкал и социально-экономическим 
развитием зоны Байкало-Амурской магистрали, и т.д.). Назначение договора в 
том и состоит, чтобы, отражая данную специфику, индивидуализировать государственно-правовой 
статус субъекта федерации в системе федеративных отношений.
     Договоры заключаются не между субъектами Российской Федерации как частью 
федерации и Российской Федерацией как целым, а между органами государственной 
власти - федеральными, и субъекта федерации. Только три первых из них - Договор 
Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения 
и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти 
Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" 
от 15 февраля 1994 г. (Российская газета, 17 февраля 1994 г.), Договор Российской 
Федерации и Кабардино-Балкарской Республики "О разграничении предметов ведения 
и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти 
Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской 
Республики" от 1 июля 1994 г. (Российская газета, 29 февраля 1996 г.) и Договор 
Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов 
ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной 
власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" 
от 3 августа 1994 г. (ВВАС РФ, 1994, N 11, с. 73-77) - по форме не вполне 
согласуются с требованиями рассматриваемой части статьи, хотя по содержанию 
они не выходят за рамки предметов ведения и полномочий соответствующих органов 
государственной власти.
     Иметь названный договор или нет - вопрос, находящийся на усмотрении субъекта 
федерации, который, как правило, и является инициатором его подписания.
     Процедура заключения договоров и требования, предъявляемые к ним, устанавливаются 
Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий 
между федеральными органами государственной власти и органами государственной 
власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления 
части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами 
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом 
Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370 (Российская газета, 
14 марта 1996 г.). Согласно этому Положению предварительное рассмотрение вопросов 
подготовки договоров, их правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте 
Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения 
и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами 
государственной власти субъектов Российской Федерации. Статус Комиссии и ее 
состав определены Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. 
N 1499 "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке 
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными 
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов 
Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475).

     При работе над проектами договоров Комиссия исходит из следующих положений:
     - принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами 
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти 
субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами;
     - договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной 
власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации;
     - договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус 
субъекта Российской Федерации;
     - в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения 
Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации 
и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно ст. 71 и 72 
Конституции Российской Федерации;
     - в договоре с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, 
не участвовавшего в подписании Федеративного договора либо вновь образованного, 
может содержаться полный перечень предметов совместного ведения Российской 
Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции 
Российской Федерации;
     - в договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные 
географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями 
конкретного субъекта Российской Федерации;
     - после подписания договора могут заключаться являющиеся его составными 
частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного 
ведения, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации и перечисленным 
в договоре, если эти полномочия не установлены федеральным законом;
     - не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной 
власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской 
Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод 
человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные 
полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности 
Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных 
законов на всей территории Российской Федерации.
     Подготовка проектов договоров осуществляется в следующем порядке:
     - проекты договора вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта 
Российской Федерации, уполномоченным конституцией (уставом) субъекта представлять 
его внутри страны;
     - по поручению председателя Комиссии федеральные органы исполнительной 
власти в 10-дневный срок обязаны представить в Комиссию свои заключения и 
предложения по проектам договора;
     - Комиссия представляет договор Президенту Российской Федерации вместе 
со своим заключением;
     - договор подписывает Президент Российской Федерации и уполномоченное 
лицо субъекта Российской Федерации.
     Устанавливается, что договоры вступают в силу после их официального опубликования. 
Конституции и уставы субъектов федерации, как правило, предусматривают ратификацию 
данных документов соответствующим законодательным (представительным) органом 
(см., например: ст. 58 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), 
ст. 86 Конституции Республики Бурятия, ст. 42 Устава (Основного закона) Свердловской 
области).

     Непосредственно в текстах договоров фиксируются конкретные механизмы 
и гарантии их реализации. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения 
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и 
органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. 
(Российская газета, 1 февраля 1996 г.) записано, что настоящий Договор или 
отдельные его положения не могут быть отменены, изменены или дополнены в одностороннем 
порядке; подобное возможно только по взаимному согласию сторон путем заключения 
нового договора (ст. 16); если федеральными правовыми актами, действие которых 
распространяется на все субъекты Российской Федерации, будут установлены права, 
льготы и преимущества для субъектов Российской Федерации большие, чем установлены 
настоящим Договором, то в отношении Свердловской области применяются положения 
указанных федеральных правовых актов; в случае принятия федеральными органами 
государственной власти в одностороннем порядке подзаконных федеральных правовых 
актов, противоречащих настоящему Договору, подлежат применению нормы настоящего 
Договора (ст. 7); споры и разногласия, возникающие при исполнении настоящего 
Договора, разрешаются с использованием согласительных процедур; в случае недостижения 
согласия спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации 
в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, а также 
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской 
Федерации в соответствии с их компетенцией (ст. 17).
     В части 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой 
инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между 
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти 
субъектов федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования 
в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочий названных 
органов государственной власти. Косвенно данный вывод подтверждает упомянутый 
Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370, в котором 
обращается внимание на то, что он принимается "в целях упорядочения и создания 
единых условий подготовки проектов договоров и соглашений, а также законодательных 
и других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий 
между федеральными органами государственной власти и органами государственной 
власти субъектов Российской Федерации". В утвержденном этим Указом Положении 
Комиссии, занимающейся подготовкой и правовым обеспечением договоров, в качестве 
одной из задач называется "участие в разработке проектов законодательных и 
других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий 
между федеральными органами государственной власти и органами государственной 
власти субъектов Российской Федерации" (п. 3).


                                Статья 12

     В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. 
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы 
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     Комментарий к статье 12

     Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении. 
Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя. 
Это установление является логически связанным с намерениями России быть демократическим 
и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека, 
его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного 
самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 
3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 
1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего 
территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной 
собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению 
общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего 
формой решения национальных вопросов.
     Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни. 
Оно формировалось уже в средние века и получило значительное развитие во второй 
половине XIX века. Однако в советский период власть строилась на идее централизации. 
Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были принцип демократического 
централизма как основа организации и деятельности Советского государства, 
включение Советов в единую систему органов государственной власти, право вышестоящих 
органов отменять решения нижестоящих, двойное подчинение (по вертикали и горизонтали) 
отраслевых и функциональных местных органов управления.
     Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления 
начался в конце 80-х гг. в контексте демократических преобразований, происходивших 
в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР 
"Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 
9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, N 16, ст. 267), а в России - Закон РСФСР 
"О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 29, 
ст. 1010). Этапом в его развитии стали указы Президента Российской Федерации: 
"О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления 
в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 41, ст. 3924); 
"О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 
г. (САПП, 1993, N 44, ст. 4188); "О гарантиях местного самоуправления в Российской 
Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП, 1993, N 52, ст. 5071). Конституция 
Российской Федерации 1993 г. утверждением "в Российской Федерации признается...местное 
самоуправление" как бы ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному 
самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым как основа организации 
власти местных сообществ.
     Конституционное признание местного самоуправления отвечает международно-правовым 
требованиям