то предмет исключительного ведения федерации, регулирование 
которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Отнесение 
к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким 
образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия 
в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные 
выборы.
     Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении 
не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект 
федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе 
брать на себя данный предмет ведения федерации. В этом проявляется одно из 
свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция 
и федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации.
     Отнесение к исключительному ведению федерации принятия и изменения федеральных 
законов обусловлено их ролью и значением, местом в системе права страны. Именно 
федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к иным 
нормативным актам. Это связано прежде всего с местом той ветви власти, которая 
вправе принимать законы, а также установлением особого порядка их принятия, 
регламентацией законотворческой процедуры.
     Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные 
и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). В комментируемой статье 
какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает 
все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать 
федеральные законы от законов субъектов федерации - республик, областей, краев 
и т.д., действующие только на территории соответствующего субъекта федерации.
     Контроль федерации за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает 
как форма осуществления власти. Он направлен на реализацию, соблюдение всеми 
установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного 
предмета ведения в перечень ст. 71 направлено на реализацию положения о верховенстве 
Конституции и федеральных законов на всей территории России.
     Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия, 
права и в то же время обязанности и получает развитие и конкретизацию в компетенции 
различных органов всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной 
и судебной. Ему соответствуют положения Конституции о том, что ее гарантом 
является Президент Российской Федерации, что Конституционный Суд разрешает 
дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов 
субъектов федерации и других нормативных актов. Рядом контрольных полномочий 
обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный 
закон, например о бюджете, осуществляет и контроль за исполнением бюджета 
за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета 
Федерации (см. комментарии к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем 
рассмотрения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль 
за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции, 
органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например, 
Уполномоченный по правам человека). В задачу Правительства входит в соответствии 
со ст. 114 обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе 
отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение 
Конституции и федеральных законов.
     б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения 
Российской Федерации - федеративного устройства, органично вытекает из ст. 
1, 5, 65 и др. (см. комментарии к ним) и служит подтверждением одной из главных 
характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм 
выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие 
всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской 
Федерации.
     Федеративное устройство изначально предопределяет децентрализацию осуществления 
единой государственной власти посредством распределения полномочий между центром 
и регионами. В условиях подлинно федеративного устройства федерация в целом 
не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для 
ее субъектов действовать более самостоятельно, в своих интересах, с учетом 
особенностей своей территории, населения т.д.
     Федеративное устройство как конституционный институт включает в себя 
множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения 
нагляднее всего иллюстрирует гл. 3 Конституции, которая носит аналогичное 
название. Конституция устанавливает общие основы и принципы распределения 
компетенции между федерацией и ее субъектами. В ее статьях закреплены состав 
федерации, виды субъектов, порядок принятия в федерацию новых субъектов, регламентируются 
основы их статуса, устанавливается правовой режим территории, государственного 
языка, а также разграничиваются предметы ведения Российской Федерации и ее 
субъектов, определяются взаимоотношения между ними, регулируется ряд важнейших, 
общефедеральной значимости вопросов (см. комментарии к ст. 74, 75 и др.). 
Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения 
целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных взаимосвязей. 
Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь 
конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных 
конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать 
конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные 
нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом. 
Часть 4 ст. 66, к примеру, допускает регулирование отношений автономных округов, 
входящих в состав края или области, специальным федеральным законом, а также 
договором между органами власти этих субъектов федерации.
     Принципиальное значение Конституция придает договорной форме распределения 
полномочий между федерацией и ее субъектами. Заключенные в последние годы 
в рамках ст. 78 договоры (пока они заключены с 15 субъектами федерации) подтверждают 
асимметричный характер российского федерализма, разнообразие двусторонних 
отношений между субъектами федерации и федеральными органами исполнительной 
власти. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких двусторонних 
договоров уменьшается для федерации и существенно возрастает для ее субъектов. 
Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат федерации, субъект 
приобретает не только право регулировать ту или иную сферу государственной, 
общественной или экономической жизни, но и возлагает на себя обязанности и 
ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные 
органы исполнительной власти, как сторона договора, сохраняют за собой возможность 
контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие 
конституционно-договорных отношений с отдельными субъектами федерации позволяет 
полнее учитывать те или иные особенности субъекта, интересы проживающих в 
нем народов. Однако данный процесс, начавшийся с договора между Татарстаном 
и Российской Федерацией, должен протекать строго в рамках Конституции.
     Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как предмета 
ведения призвано подчеркнуть ее значение как материальной базы государства, 
без которой оно не может существовать, определить пространственные пределы 
государственного суверенитета. Термины "территория", "территориальная целостность", 
"территория субъектов Российской Федерации" и другие используются в различных 
нормах Конституции и законов. Территория представляет собой объективное и 
неотъемлемое условие существования государства, его верховенства на этом пространстве. 
Полномочия федерации в отношении территории связаны с осуществлением суверенной 
власти на ней, с взаимоотношениями по поводу территории - как внутрифедеральными, 
внутригосударственными, так и международно-правовыми. Отнесение территории 
к исключительным предметам ведения федерации означает, в частности, что федерация 
в лице своих органов исполнительной власти охраняет свою территорию, не допускает 
посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления 
надлежащего правового режима государственной границы, а также путем территориального 
разделения населения и регулирования организации и осуществления власти по 
территориальному принципу. Участие субъектов федерации в данном предмете ведения 
проявляется не столько в отношении территории как таковой, сколько в связи 
с использованием находящихся в ее пределах внутренних вод и территориального 
моря, воздушного пространства, ресурсов и т.д.
     в) Указанные в этом пункте предметы ведения связаны с одной из основ 
конституционного строя - "человек, его права и свободы является высшей ценностью" 
(ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие федерации 
регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных 
меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является 
одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном 
случае означает, что делом федерации является определение перечня прав и свобод, 
их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных 
гарантий, механизмов и процедур их реализации и защиты, ответственности за 
их нарушение. Все эти и другие элементы регулирования (конституционного, законодательного) 
прав и свобод человека приобретают основополагающее значение для всей правовой 
системы, всех отраслей и субъектов права.
     Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако 
специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить 
эту особую, важнейшую сферу внимания федерации, подчеркнуть, что забота о 
правах человека - дело федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы 
и другие правовые акты субъектов федерации не могут сужать установленный на 
федеральном уровне круг прав и свобод человека. Принятие федерацией к своему 
ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только 
подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к 
правам и свободам человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.
     В ведении федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Гражданство 
определяет правовое состояние лица, обусловленное его принадлежностью к Российскому 
государству. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно 
затрагивают суверенитет Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, 
охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства.
     Конституция (ст. 6) определяет российское гражданство как единое и равное. 
Оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Республики 
- субъекты Российской Федерации как государства, согласно их конституциям, 
тоже имеют свое гражданство. Законодательство о гражданстве республик не должно 
противоречить федеральному законодательству, исходящему из принципа, что граждане 
республик являются одновременно гражданами Российской Федерации.
     Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет 
ведения федерации, наличие которого обусловлено многонациональным составом 
населения России, необходимостью гарантировать равноправие и самоопределение 
всех населяющих ее народов и этнических групп. Под национальным меньшинством 
обычно понимают этническую общность в составе населения страны, имеющую свое 
национальное государство в другой стране. Регулирование статуса таких общностей, 
защита от возможной дискриминации и нарушения прав выделяется государством 
в самостоятельную сферу его деятельности. Данная этническая общность (количество 
ее представителей не имеет первостепенного значения) отличается от основной 
массы населения, проживающего на данной территории, национальными, культурными 
и иными особенностями, что требует особых усилий для их сохранения, развития 
и защиты. Принципиальное значение для определения понятия и правового статуса 
национальных меньшинств имеет ст. 27 Международного пакта о гражданских и 
политических правах, гласящая: "В тех странах, где существуют этнические, 
религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, 
не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться 
своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также 
пользоваться родным языком".
     Осуществляемая в настоящее время разработка ряда федеральных законов, 
регулирующих статус национальных меньшинств, особенности местного самоуправления 
на территориях их проживания, направлена на реализацию полномочий Российской 
Федерации в этой сфере. В них должны быть закреплены механизмы защиты прав 
этих категорий населения.
     г) К ведению федерации относится установление системы, порядка организации 
и формирование федеральных органов всех трех ветвей власти. В Конституции 
содержится их перечень (Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный 
Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд), устанавливаются основы компетенции 
каждого из них, определяются их взаимоотношения друг с другом, виды издаваемых 
ими актов, порядок их избрания, назначения и т.п., а также наиболее значимые 
процедуры их деятельности.
     Конституция регламентирует данный предмет ведения либо непосредственно 
в своем тексте, либо отсылая к федеральному закону: так, порядок выборов Президента 
определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81),полномочия, порядок образования 
и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным 
законом (ч. 3 ст. 128). Что касается палат Федерального Собрания - Государственной 
Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации 
и деятельности содержится прежде всего в Регламентах палат, разрабатываемых 
и принимаемых каждой из них самостоятельно.
     Система федеральных органов исполнительной власти возглавляется Правительством. 
Конституция определяет его структуру (ст. 110), порядок назначения его Председателя, 
полномочия Правительства, издаваемые им акты, порядок отставки (ст. 111-117). 
Заместители Председателя Правительства (их число устанавливается указом Президента) 
и федеральные министры (на 1 апреля 1996 г. в России насчитывалось 23 министерства) 
назначаются и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства 
Президентом Российской Федерации. Что касается иных федеральных органов исполнительной 
власти (государственных комитетов, служб, управлений, агентств, департаментов, 
надзорных ведомств (по состоянию на 1 апреля 44 таких органа), то согласно 
Указу Президента от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов 
исполнительной власти" они, как правило, находятся в ведении Правительства, 
за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента либо 
отнесения к его полномочиям соответствующего предмета ведения (например, ФСБ, 
Федеральной пограничной службы, ФАПСИ и др.). Ликвидация, преобразование, 
передача функций от одного федерального исполнительного органа другому осуществляются 
также указами Президента, а определение функций этих органов, изменение или 
дополнение их задач Правительством самостоятельно либо по поручению Президента. 
В целом регламентация структуры и иных вопросов организации и деятельности 
федеральных органов исполнительной власти (кроме самого Правительства) осуществляются 
в рамках ст. 112 Конституции, предписывающей Председателю Правительства в 
недельный срок после назначения представлять Президенту предложения о структуре 
федеральных органов исполнительной власти, которые затем становятся предметами 
указов Президента.
     д) Лаконичная формулировка п. "д" "федеральная государственная собственность 
и управление ею" содержит в себе указание как на субъект права собственности 
(федеральная), так и на публично-правовой ее характер (государственная) как 
объекта управления. В роли субъектов государственной собственности выступают 
Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) 
и ее субъекты - республики, края, области, города федерального значения, автономная 
область и автономные округа. Критерии отнесения государственной собственности 
к федеральной или к собственности субъектов Российской Федерации устанавливаются 
законом. Пока такой закон не принят, поэтому согласно ст. 4 Федерального закона 
от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса 
Российской Федерации" сохраняют силу постановление Верховного Совета Российской 
Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности 
в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность 
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автомной области, 
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" 
(ВВС РФ, 1992, N 3, ст. 89), а также Положение об определении пообъектного 
состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке 
оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской 
Федерации от 18 марта 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 697).
     Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская 
Федерация в целом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственной 
власти выступают в имущественном обороте от имени государства и в соответствии 
со своей компетенцией осуществляют возложенные на них правомочия публичного 
собственника (п. 3 ст. 214 и ст. 125 ГК).
     Управление федеральной государственной собственностью не сводится только 
к вещным правам хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано 
с созданием различных гражданско-правовых режимов входящего в эту собственность 
имущества, часть которого составляет исключительную собственность федерального 
государства, изымается из оборота и в силу специальных законов не подлежит 
приватизации (например, памятники истории и культуры и т.п.). Федеральное 
законодательство устанавливает как общий, так и особые режимы перехода государственного 
имущества к другим субъектам гражданско-правового оборота (например, особый 
порядок отчуждения акций акционерных обществ, контрольный пакет которых является 
собственностью государства). Важно подчеркнуть, что федерация в лице уполномоченных 
на то органов закрепляет за собой правомочия собственника федерального имущества 
и устанавливает его правовые режимы, в том числе порядок и систему органов 
управления федеральной собственностью.
     Управление собственностью предполагает образование соответствующих органов 
(министерств, комитетов), определение их статуса (например, Государственного 
комитета по управлению имуществом) и компетенции по осуществлению от имени 
Российской Федерации прав и обязанностей собственника, его правомочий владеть, 
пользоваться и распоряжаться имуществом. Объем функций, прав и обязанностей 
в этой сфере распределяется между Президентом, законодательной и исполнительной 
властью согласно Конституции и федеральным законам. Конституция и действующее 
законодательство исходят из того, что регулирование статуса объектов федеральной 
собственности, управление ею относятся к ведению органов федерации, а пообъектное 
разграничение этой собственности на федеральную и собственность субъектов 
предмет совместного ведения федерации и ее субъектов (см. комментарий к п. 
"г" ст. 72). Сп