принятия окончательного решения. 


  7 Европейская хартия местного самоуправления предпи-
сывает учет мнения населения при любом изменении  мест-
ных  территориальных  пределов в форме проведения рефе-
рендума, где это допускается законом (ст.5).          

5.5. ПОЛНОМОЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

   Часть 1 ст.  132 гарантирует самостоятельность орга-
нов местного самоуправления в процессе осуществления их
полномочий  и определяет наиболее важные предметы веде-
ния этих органов.  Управленческая самостоятельность ор-
ганов местного самоуправления означает,  что они подот-
четны и подконтрольны только своему населению;         
   любые не противоречащие закону решения не требуют ни
согласования,  ни  утверждения со стороны органов госу-
дарственной власти,  равно как и невозможна их отмена в
административном порядке.                              


5.5.1. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ  В УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТЬЮ, В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА И 
УСТАНОВЛЕНИИ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ

  Положение ч.1  ст.  132 о самостоятельном управлении
органами местного  самоуправления  муниципальной  собс-
твенностью  находится в системном единстве с положением
ч.1 ст.  130 о полномочиях населения по владению, поль-
зованию  и  распоряжению  муниципальной собственностью.
Правомочия населения (местного сообщества) как субъекта
права  муниципальной собственности реализуются органами
местного самоуправления,  выступающими в этом случае от
имени муниципального образования (ч.2 ст.215 ГК РФ; ч.2
ст.29 Закона 1995 г.).  В законодательстве за  органами
местного самоуправления закрепляются права не только по
управлению,  но и распоряжению объектами  муниципальной
собственности.  Права собственника осуществляются орга-
нами самоуправления не от своего имени,  а от имени му-
ниципального образования.                              
   Наличие местного бюджета является обязательным усло-
вием местного самоуправления и самого существования му-
ниципального  образования  (ч.1  ст.1  Закона 1995 г.).
Причем,  с учетом положения ч.2 ст.  132 Конституции, в
местном  бюджете должно раздельно предусматриваться фи-
нансирование уставных вопросов местного значения и зат-
раты  на осуществление органами местного самоуправления
отдельных полномочий федеральных и  региональных  госу-
дарственных органов.                                   
   Закон 1995 г.  (п.2 ст. 35) распространяет самостоя-
тельность органов местного самоуправления и на заключи-
тельную стадию бюджетного процесса - контроль за испол-
нением местного бюджета. В                             
   то же время законодательство субъектов Федерации до-
пускает  государственное  вмешательство в муниципальный
бюджетный  процесс  при  осуществлении  государственных
контрольных полномочий. Совместимость такого контроля с
местным самоуправлением объясняется единством бюджетно-
го устройства субъектов Федерации,  единством форм бюд-
жетной документации и бюджетной отчетности и т.д. Одна-
ко формирование местного самоуправления, не входящего в
систему органов государственной власти и осуществляемо-
го за счет бюджета, самостоятельно формируемого местным
сообществом, предполагает его освобождение из-под опеки
государственной  финансовой  системы.  Конституционному
принципу самостоятельности органов местного  самоуправ-
ления в формировании, утверждении и исполнении местного
бюджета соответствовало бы преобразование государствен-
ных финансовых служб, действующих на территории муници-
пальных образований,  в  систему  муниципальных  казна-
чейств.                                                
   Однако законодатель  явно не руководствуется принци-
пом самостоятельности в формировании местного  бюджета,
что  вполне объяснимо в период становления местного са-
моуправления в условиях экономического кризиса в  стра-
не. А именно: по Закону 1995 г. государство обеспечива-
ет муниципальным образованиям минимальные местные  бюд-
жеты.  Минимальный местный бюджет - это расчетный объем
доходов соответствующего местного бюджета,  покрывающий
гарантированные  государственными органами власти субъ-
екта РФ минимально необходимые расходы.  Доходная часть
минимальных  местных бюджетов обеспечивается путем зак-
репления на долговременной основе федеральным  законом,
законом субъекта РФ доходных источников. В случаях, ес-
ли доходная часть минимального местного бюджета не  мо-
жет  быть  обеспечена за счет этих доходных источников,
органы государственной власти передают органам местного
самоуправления  иные  доходные  источники  федерального
бюджета и (или) бюджета субъекта РФ.                   
   Таким образом, законодательная регламентация бюджет-
но-финансовых  вопросов местного самоуправления проти-
воречит конституционному положению о бюджетной самосто-
ятельности в смысле ч.1 ст.132.  Противоречие состоит в
том, что, во-первых, местные бюджеты отчасти формируют-
ся  за счет отчислений от федеральных налогов и налогов
субъектов РФ,  во-вторых,  минимальные местные  бюджеты
нормативно  устанавливаются  государственной  властью и
обеспечиваются государственными дотациями. Естественно,
в таких условиях закономерными являются не только госу-
дарственный кон-                                       
троль за исполнением местного бюджета,  но и существен-
ная несамостоятельность органов местного самоуправления
во всех вопросах. Из того факта, что бюджетная самосто-
ятельность сегодня просто нереальна,  вовсе не следует,
что  существующая бюджетная несамостоятельность консти-
туционна и совместима с местным самоуправлением вообще.
Последнее  возможно постольку,  поскольку местное сооб-
щество способно  самостоятельно  финансировать  решение
локальных  вопросов;  если эти вопросы решаются за счет
финансовых средств государства,  то местное  сообщество
не может претендовать на самостоятельность.            
   Конечно, законодательство  предусматривает  и  собс-
твенные доходы местного самоуправления от местных нало-
гов и сборов.  В вопросах их установления самостоятель-
ность органов местного самоуправления ограничена  поло-
жениями Конституции,  которые определяют основы налого-
вой системы  и  принципы  ее  функционирования  (ст.57;
п."и"  ч.1  ст.72;  ч.3  ст.75;  ч.3 ст.104;  п."б" ч.1
ст.114).                                               
   Прежде всего налоги и сборы должны быть законно  ус-
тановлены (ст.57).  Если, например, федеральный законо-
датель самостоятельно определяет не только перечень фе-
деральных налогов и сборов, но и все элементы налоговых
обязанностей, то применительно к органам местного само-
управления  "установление  налогов и сборов" имеет иной
юридический смысл. Конституционный Суд РФ в Постановле-
нии от 21 марта 1997 г.  по делу о проверке конституци-
онности абзаца второго пункта 2 статьи 18 и  статьи  20
Закона  Российской Федерации от 27 декабря 1991 г.  "Об
основах налоговой системы в Российской Федерации" уста-
новил, что право органов местного самоуправления на ус-
тановление налогов и сборов  всегда  носит  производный
характер:  органы  местного  самоуправления связаны как
общими принципами налогообложения и сборов в РФ,  кото-
рые  находятся  в  совместном ведении РФ и ее субъектов
(п."и" ч.1 ст.72),  так и требованиями конкретных зако-
нов  РФ  и  ее  субъектов в области налогообложения.  В
частности,  органы местного  самоуправления  определяют
виды  и  ставки местных налогов,  установленные в соот-
ветствии с Законом об основах налоговой системы в РФ от
27 декабря 1991 г. с последующими его изменениями и до-
полнениями.                                            
   Сбор местных налогов относится к полномочиям  единой
Государственной налоговой службы РФ.  Наделение органов
местного самоуправления  соответствующими  полномочиями
может происходить лишь в соответствии с ч. 2 ст. 132.  


                                                       
   5.5.2. ОРГАНЫ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОХРАНА 
ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА 
   Конституционное понятие "охрана общественного поряд-
ка" предполагает полномочия органов местного самоуправ-
ления не только по защите прав и свобод жителей муници-
пального образования и других лиц на его территории, но
и меры по обеспечению законности, правопорядка, общест-
венной безопасности.                                   
   Основные задачи  по  охране общественного порядка на
территории муниципальных  образований  призваны  решать
специальные органы,  работающие на профессиональной ос-
нове.  Это милиция общественной  безопасности  (местная
милиция),  порядок  организации  и деятельности которой
определяется Законом РСФСР "О  милиции"  от  18  апреля
1991  г.,  а  также Указом Президента РФ "О милиции об-
щественной безопасности (местной милиции) в  Российской
Федерации" от 12 февраля 1993 г.                       
   Милиция общественной безопасности является составной
частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ.  Началь-
ник  милиции  общественной безопасности назначается вы-
шестоящим  руководителем  по  согласованию  с  органами
местного самоуправления в порядке,  устанавливаемом ус-
тавом муниципального  образования.  Содержится  местная
милиция  за счет средств федерального бюджета,  бюджета
субъектов Федерации. Но с учетом местных возможностей и
условий  органы местного самоуправления вправе выделять
дополнительные финансовые средства для  создания  новых
или увеличения штатной численности существующих подраз-
делений милиции общественной безопасности,  а также для
укрепления ее материально-технической базы.            
   Местная милиция,  находясь как бы в двойном подчине-
нии,  тем не менее не относится к органам муниципальной
власти.  В данном случае речь может идти максимум о на-
делении федеральным законом ("О милиции") органов мест-
ного  самоуправления  государственными  полномочиями по
охране общественного порядка (ч.2  ст.132).  Но  и  это
сомнительно,  так как "полномочие" финансировать разви-
тие одной из структур государственных  правоохранитель-
ных органов вряд ли является государственным полномочи-
ем в смысле ч. 2 ст. 132.                              
   Закон 1995 г.  относит к ведению муниципальных обра-
зований  организацию и содержание муниципальных органов
охраны общественного порядка, осуществление контроля за
их деятельностью. Организационно-правовые основы реали-
зации соответствующих по-                              
ложений Закона определены Указом Президента РФ от 3 ию-
ня 1996 г.  "О поэтапном формировании муниципальных ор-
ганов охраны общественного порядка". Но пока этих орга-
нов практически нет.  
                                 
   5.6. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
   САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ 
   По Конституции решение о наделении  государственными
полномочиями  может быть принято только в форме закона.
В частности,  законами субъектов Федерации  должны  ре-
шаться и вопросы передачи государственных полномочий от
территориальных органов государственной власти  субъек-
тов Федерации и от органов государственной власти адми-
нистративно-территориальных единиц. В некоторых субъек-
тах РФ предусматривается возможность передачи государс-
твенных полномочий органам местного  самоуправления  на
основе договоров,  заключаемых между государственными и
муниципальными органами.  В случае ратификации договора
законодательным  органом субъекта Федерации нет основа-
ний подвергать сомнению конституционность данной право-
вой формы.  Более того, по смыслу ч.2 ст. 132 наделение
государственными полномочиями не должно  быть  односто-
ронним актом. Напротив, практика принятия таких решений
на уровне постановлений Правительства РФ и других  под-
законных актов исполнительной власти как Федерации, так
и ее субъектов противоречит ч.2 ст. 132.               
   Органы местного  самоуправления  не  обязаны  решать
вопросы государственного значения, ради которых необхо-
димы государственные полномочия, не говоря уже о случа-
ях, когда передаваемые полномочия не обеспечиваются не-
обходимыми для их осуществления материальными и  финан-
совыми  средствами.  Поэтому,  например,  отказ  органа
местного самоуправления от  исполнения  государственных
полномочий  не противоречит ч.2 ст.  132,  но он должен
быть реализован в правовых формах8.  Таким образом, по-
ложения ч. 2 
                                          
   8 Один  из  вариантов  решения  данной  проблемы был
предложен Уставом города Ростова-на-Дону, ч.2 п.1 ст.79
которого  гласит:  "При  недостаточности материальных и
финансовых ресурсов мэр уведомляет администрацию облас-
ти о невозможности осуществления передаваемых государс-
твенных полномочий в полном объеме. В этом случае орга-
ны  городского  самоуправления несут ответственность за
их исполнение в пределах  предоставленных  им  средств.
Если  же переданные полномочия носят неделимый характер
и их исполнение не может быть уменьшено в объеме,      
    городская  Дума вправе,  после официального уве-
домления Мэра о невозможности осуществления этих полно-
мочий без надлежащих средств, поставить перед админист-
рацией области вопрос об отказе от соответствующих пол-
номочий".  Этот  подход  находит свое подтверждение и в
Законе 1995 г., где отмечается, что органы местного са-
моуправления и должностные лица местного самоуправления
несут ответственность за осуществление отдельных  госу-
дарственных полномочий в той мере, в какой эти полномо-
чия обеспечены соответствующими органами  государствен-
ной  власти материальными и финансовыми средствами (п.2
ст.49).                                                                                                  
   ст. 132 следует понимать как описания  условий,  при
соблюдении  которых  возможно согласие органов местного
самоуправления на передачу им отдельных государственных
полномочий.  Поскольку  речь  может идти только о госу-
дарственных полномочиях  исполнительной  власти,  здесь
следует учитывать положение ч.2 ст.78 Конституции,  где
говорится о передаче  полномочий  федеральной  исполни-
тельной  власти органам исполнительной власти субъектов
Федерации по соглашению между ними,  если это не проти-
воречит Конституции РФ и федеральным законам.  Если та-
кого рода соглашение требуется в системе  государствен-
ной власти, то тем более оно требуется в отношениях го-
сударства с органами местного самоуправления,  ибо  они
не  входят в систему государственной власти.  А именно:
на основе общих норм закона можно заключать  соглашения
с конкретными органами местного самоуправления по пово-
ду конкретных полномочий.                              
   Реальность же такова, что в результате бессистемной,
во  многом  стихийной передачи органам местного самоуп-
равления государственных полномочий  (зачастую  без  их
официального  признания  в  качестве  таковых и,  стало
быть, без передачи местному самоуправлению дополнитель-
ных  материальных и финансовых средств) объективно про-
исходят процессы эрозии,  размывания заложенных в Конс-
титуции  основ общественной природы местного самоуправ-
ления и усиление - вопреки Конституции (!)  -  этатист-
ских  начал  в  системе  местного самоуправления.  Есть
опасность полного включения органов местного самоуправ-
ления  в  государственно-управленческую вертикаль путем
их "огосударствления" либо,  как это уже имеет место  в
ряде регионов РФ, путем замены органов местного самоуп-
равления местными органами государственной власти.  Это
происходит под воздействием не имеющего конституционно-
го обоснования  текущего  законодательства  и  реальной
практики современного развития российской государствен-
ности с набирающими силу тенденциями  к  централизму  и
авторитаризму.                                         
   
                                                       
5.7. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ  
   В ст.  133 закрепляются юридические гарантии,  уста-
новленные на федеральном уровне  и  преследующие  цели:
во-первых,  создания  правовых (в том числе - судебных)
механизмов защиты и восстановления нарушенных прав  на-
селения (местных сообществ) на самоуправление;  во-вто-
рых, обеспечения самостоятельности органов местного са-
моуправления, должностных лиц местного самоуправления в
их взаимоотношениях с органами государственной власти. 
   Конкретизируя норму ст.  133 Конституции о  судебных
гарантиях,  Закон 1995 г. (ст.46) определяет круг субъ-
ектов,  правомочных обращаться в суд  за  защитой  прав
местного самоуправления. Это, во-первых, граждане, про-
живающие на территории муниципального образования (чле-
ны местного сообщества); причем допустимы как индивиду-
альные,  так и коллективные жалобы.  Во-вторых,  органы
местного самоуправления и должностные лица местного са-
моуправления, перечень которых определяется уставом му-
ниципального  образования9.  При  этом  отсутствуют ка-
кие-либо ограничения на  возможность  обращения  в  суд
граждан  или  органов местного самоуправления по поводу
признания  недействительными  любых  актов,  нарушающих
права местного самоуправления. Например, акт представи-
тельного  органа  местного  самоуправления  может  быть
признан  недействительным  на основе обращения в суд не
только граждан, но и другого органа местного самоуправ-
ления - местной администрации, главы муниципального об-
разования (равно как и наоборот).                      
   Особенностью юридической природы актов местного  са-
моуправления является то, что они не могут быть отмене-
ны никаким другим органом или должностным лицом,  кроме
тех, кто их принял. Что же касается полномочий суда, то
он,  не отменяя правовой акт, может признать его проти-
воречащим закону:  если акт издан органом или должност-
ным лицом с превышением предоставленной им законом ком-
петенции  или  в пределах компетенции,  но с нарушением
действующего законодательства.  В случаях, когда норма-
тивный 
                                                
   9 Для  органов и должностных лиц местного самоуправ-
ления подобные обращения в суд - не только право,  но и
обязанность,  что  порой получает и нормативно-правовое
подтверждение. Например, в ст.81 Устава Ростова-на-Дону
закрепляется, что "Органы и должностные лица городского
самоуправления обязаны  принимать  все  предусмотренные
законодательством  меры по защите прав городского сооб-
щества на самоуправление в городе.  Мэр обязан  обжало-
вать в установленном законом порядке правовые акты, на-
рушающие права и законные интересы  городского  самоуп-
равления". 
                                            
                                                       
   акт был опубликован в средствах массовой информации,
суд вправе обязать редакцию средств массовой информации
опубликовать  в установленный срок сообщение о принятом
решении (ст.  35 Закона РФ "О средствах массовой инфор-
мации").                                               
   Касательно формы  судопроизводства,  Закон  1995  г.
закрепляет только право граждан и органов местного  са-
моуправления "предъявлять в суд или арбитражный суд ис-
ки о признании недействительными нарушающих права мест-
ного  самоуправления актов" (ст.46).  То есть речь идет
только об исковом производстве,  что  не  соответствует
Конституции.  Статья  133  предполагает возможность как
искового спора (между истцом и  ответчиком)  по  поводу
прав  местного самоуправления (в соответствии со ст.126
ГПК РФ),  так и рассмотрение в суде жалобы на  действия
органов власти, должностных лиц, если этими действиями,
совершенными в сфере  административно-правовых  отноше-
ний,  нарушаются права жителей муниципального образова-
ния,  но спора о самом праве не  возникает  (ст.ст.231,
239-1 ГПК РФ; Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и
решений,  нарушающих права и свободы граждан" от 27 ап-
реля 1993 г.