аналогичных министерств,  ведомств и других
подобных  структур  в  системе  органов  исполнительной
власти субъектов РФ.                                   
   Как бы то ни было, единство системы органов исполни-
тельной власти в масштабе Российской Федерации не явля-
ется абсолютным.  Поскольку речь идет о взаимосвязи ор-
ганов двух уровней в  федеративном  государстве,  такое
единство прежде всего требует разграничения компетенции
между органами исполнительной  власти  Федерации  и  ее
субъектов  и их самостоятельности в пределах своей ком-
петенции,  что вытекает из ч.3 ст.5 Конституции. Следо-
вательно,  в единой системе исполнительной власти в це-
лом и в отношениях исполнительной власти,  названных  в
ч.2  ст.77,  действует  принцип  внутреннего разделения
полномочий в государственном управлении23, выраженный в
Постановлении  Конституционного  Суда  РФ  от 24 января
1997 г.  по так называемому "удмуртскому делу" (о  про-
верке конституционности Закона Удмуртской Республики от
17 апреля 1996 г.  "О системе  органов  государственной
власти  в Удмуртской Республике").  Этот принцип не до-
пускает  непосредственного  вмешательства  вышестоящего
органа власти в компетенцию нижестоящего,  но позволяет
вышестоящему устанавливать  правила,  обязательные  для
нижестоящих органов исполнительной власти (см. 3.8).   
   В развитие положения ч.2 ст.77 Конституции ч.1 ст.78
предоставляет федеральным органам исполнительной власти
право создавать свои территориальные органы в субъектах
Федерации и назначать соответствующих должностных  лиц.
14  августа 1996 г.  Президент РФ издал Указ "О системе
федеральных органов исполнительной власти",  которым, в
частности, установлено, что территориальные органы соз-
даются федеральными органами  исполнительной  власти  с
разрешения Правительства РФ. Их создание, реорганизация
и ликвидация, назначение и освобождение от должности их
руководителей  осуществляются соответствующим федераль-
ным органом  
                                          
   23 См.:  Бланкенагель А. Местное самоуправление про-
тив  государственного управления в Российской Федерации
// Конституционное право:  восточноевропейское  обозре-
ние. 1997. №1 (18). С.130. 
                            
                                                       
   исполнительной власти  после консультации с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.  
   К взаимоотношениям центральных и территориальных ор-
ганов  исполнительной  власти  также  относится принцип
внутреннего разделения полномочий в государственном уп-
равлении,  выраженный  в Постановлении Конституционного
Суда по "удмуртскому делу". Однако здесь невозможно из-
бежать  непосредственного  вмешательства  в компетенцию
нижестоящих органов - хотя бы уже потому,  что освобож-
дение  от  должности их руководителей во многом зависит
от вышестоящего органа.  Вместе с тем в правовом  госу-
дарстве  условия дачи указаний и распоряжений вышестоя-
щих органов нижестоящим должны быть регламентированы  -
если не законом, то актом высшего органа исполнительной
власти.  Только в этом случае возможна хотя бы  относи-
тельно  самостоятельная компетенция подчиненных органов
исполнительной власти.
                                 
   3.8. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ 
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
   Независимо от положения ч.2 ст.77 о единстве системы
исполнительной власти, ч.2 и ч.З ст.78 предусматривают,
что  федеральные  органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации могут по сог-
лашению  взаимно делегировать осуществление части своих
полномочий.                                            
   Такая передача полномочий  возможна  при  соблюдении
двух условий. Во-первых, требуется соглашение о переда-
че полномочий (в ч.З ст. 11 Конституции говорится о до-
говорах о разграничении предметов ведения и полномочий)
соответствующих органов исполнительной власти.  Следо-
вательно,  имеется в виду передача полномочий не в рам-
ках договорного разграничения полномочий, предусмотрен-
ного в ч.З ст. 11 Конституции, а, сверх того, на основе
разграничения полномочий,  уже установленного Конститу-
цией,  внутри-федеральными  договорами  о разграничении
предметов ведения и полномочий и законами, ибо соглаше-
ния  органов  исполнительной власти не могут иметь пер-
вичный, учредительный характер24.                      
   Однако на практике такая передача происходит,  в ос-
новном, на взаимной основе в рамках договоров о разгра-
ничении предметов 
                                     
   24 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации
 / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.348. 
                                                       
ведения и  полномочий  между  органами  государственной
власти Российской Федерации и субъектов Федерации, зак-
лючаемых на основании с ч.3 ст.  11 Конституции (уставы
субъектов  Федерации также говорят о процедуре передачи
полномочий в связи с заключением  подобных  договоров);
т.е.  одновременно с разграничением полномочий исполни-
тельной власти в сфере совместного ведения происходит и
делегирование  иных  полномочий  исполнительной власти.
Все это, однако, не лишает органы исполнительной власти
возможности  в  дальнейшем делегировать (в смысле ч.2 и
ч.3 ст.78) часть своих полномочий, в том числе - полно-
мочий, установленных договорами (на основе договоров) о
разграничении предметов ведения и полномочий.          
   Как уже говорилось, эти договоры заключаются от име-
ни  Федерации  Президентом  и даже Председателем Прави-
тельства (см. 5.3.1.). Но в той части этих договоров, в
которой  речь  идет о разграничении полномочий исполни-
тельной власти, процедура их заключения не противоречит
Конституции РФ.  Ибо федеральные законы, даже принимае-
мые по предметам ведения Федерации,  могут  исполняться
правительственно-административными  органами  не только
Федерации,  но и ее субъектов, если это не противоречит
специфике конституционно закрепленных предметов ведения
Федерации.                                             
   Во-вторых, передача осуществления  части  полномочий
не  должна  противоречить  Конституции РФ и федеральным
законам.  В доктрине высказана точка  зрения,  согласно
которой,   в  случае  делегирования  полномочий  "свер-
ху-вниз" по соглашению органов  исполнительной  власти,
можно  передавать  полномочия  только по предметам сов-
местного ведения Федерации и ее субъектов25;  имеется в
виду, что лишь в этом случае будет соблюдено требование
непротиворечия соглашения Конституции РФ.              
   Если бы речь шла о разграничении полномочий исполни-
тельной  власти договорами,  предусмотренными в ч.З ст.
11 Конституции, то с этим следовало бы согласиться, так
как  эти договоры предназначены для установления компе-
тенции по предметам совместного ведения  (см.  3.5.1.).
Однако ч.2 ст.78 имеет в виду передачу любых полномочий
исполнительной власти,  делегирование которых не проти-
воречит Конституции РФ и федеральному закону. Так, оче-
видно,  что полномочия по управлению федеральной  госу-
дарственной собственностью (п."д" ст.71) не могут пере-
даваться "сверху-вниз", поскольку  
                    
   25 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера-
ции / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.347-349.
              
   Конституция однозначно  относит управление федераль-
ной государственной собственностью к полномочиям  феде-
ральных органов власти. Но так же очевидно, что, напри-
мер,  полномочия  федеральных  органов   исполнительной
власти  по применению уголовно-процессуального законо-
дательства,  относящегося к предметам ведения Федерации
(п."о"  ст.71),  осуществляются органами исполнительной
власти Федерации и ее субъектов, и полномочия федераль-
ных органов,  в определенной части,  могут передаваться
ими соответствующим органам субъектов  Федерации,  если
это не противоречит федеральному закону,  устанавливаю-
щему полномочия соответствующих федеральных органов ис-
полнительной власти.                                   
   Поскольку в  Конституции (ст.78) ничего не говорится
о временных параметрах передачи полномочий,  то следует
считать,  что  Конституция  предполагает  общеизвестное
правило,  соблюдение которого необходимо в правовом го-
сударстве: делегирование полномочий по соглашению долж-
но осуществляться на определенный срок, установленный в
этом соглашении.  В противном случае орган исполнитель-
ной власти, передавший полномочия, может в любой момент
отозвать  их в одностороннем порядке,  что противоречит
требованию определенности  компетенции  государственных
органов в правовом государстве.                        
   Договоры же о разграничении предметов ведения и пол-
номочий рассматривают эту передачу как фактически бесс-
рочную,  упоминая о возможности ее пересмотра в резуль-
тате изменения договора по  взаимному  согласию  сторон
(Российская  Федерация  и  субъект Федерации).  Поэтому
применительно к передаче полномочий в рамках этих дого-
воров можно было бы использовать следующие варианты для
обозначения срока передачи полномочий и процедуры пере-
дачи (нормативного ее обеспечения):                    
   - указание  на  конкретный  срок передачи полномочий
путем установления в договоре даты  (например,  "по  31
декабря 1999 г.") или срока (например,  "на пять лет"),
после чего автоматически осуществление данного полномо-
чия вновь переходит к органу,  делегировавшему полномо-
чия; при этом не требуется издание дополнительного пра-
вового акта о факте обратной передачи (возврате) полно-
мочия или внесение изменения в текст договора;         
   - передача полномочий "до востребования" их передаю-
щими  органами  государственной  власти;  здесь возврат
полномочий происходит путем издания передавшим их орга-
ном  исполнительной  власти акта,  оформляющего возврат
определенных полномочий.                               
Бесспорно, что федеральный орган исполнительной власти,
передавший реализацию части своих полномочий органу ис-
полнительной  власти  субъекта РФ,  должен сохранить за
собой право контроля за  деятельностью  исполнительного
органа субъекта по соответствующим вопросам. И если фе-
деральный орган сочтет,  что делегированные им полномо-
чия осуществляются ненадлежащим образом,  то у него бу-
дут все основания требовать  расторжения  соглашения  -
вплоть  до  обращения в Конституционный Суд с ходатайс-
твом о разрешении спора о компетенции,  если  возникнет
спор  по  поводу досрочного возврата полномочий (анало-
гичные требования могут выдвигать и органы исполнитель-
ной  власти субъектов Федерации в случаях передачи пол-
номочий "снизу-вверх").  Однако отсюда вовсе не вытека-
ет,  что  в правовом государстве контрольные полномочия
федерального органа исполнительной власти  простираются
"вплоть  до  отмены решений,  принятых органом субъекта
Федерации в рамках переданных полномочий"26. Если орган
исполнительной власти субъекта РФ осуществляет полномо-
чия на правовой основе (а такую основу дает  соглашение
с федеральным органом исполнительной власти,  не проти-
воречащее Конституции РФ и федеральным законам) и  если
соглашение  прямо  не  предусматривает полномочие феде-
рального органа отменять  соответствующие  решения,  то
только  сам  орган  исполнительной  власти  субъекта РФ
вправе отменить решение,  принятое им в рамках передан-
ных ему полномочий.                                    
   Этот вывод подтверждается и позицией Конституционно-
го Суда РФ,  выраженной в Постановлении  от  24  января
1997 г.  по "удмуртскому делу" (см.  1.4.7.). А именно:
согласно ст.8 и ст.21 Закона Удмуртской  Республики  от
17  апреля  1996 г.  "О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике" государственные  органы
Удмуртии  вправе  отменять акты нижестоящих органов ис-
полнительной власти,  сформированных  в  административ-
но-территориальных  единицах Республики,  если эти акты
нарушают права и свободы человека и гражданина, а также
в других случаях.  Конституционный Суд расценил это по-
ложение как неконституционное,  нарушающее принцип раз-
деления  властей  и  разграничения  предметов ведения и
полномочий между органами государственной  власти  раз-
личного уровня (ч.3 ст.5 и ст. 10 Конституции РФ)27.
   
   26 Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-
ческий комментарий. С.462.                             
   27 По мнению А.Бланкенагеля,  комментирующего данную
позицию Конституционного Суда, последний "пытается про-
толкнуть принципы правового государства"  в  российский
механизм государственного управления, в котором принци-
        пы иерархии и подчинения развиты  в  такой мере, 
что кажется само
собой разумеющимся полномочие любого вышестоящего орга-
на  -  в  силу самого факта своего положения - отменить
любое  решение  нижестоящего  органа  (Бланкенагель  А.
Указ. соч. С.130). 
                                        
   Данная позиция Конституционного Суда  сформулирована
применительно  к  системе органов исполнительной власти
субъекта Федерации. Тем более она относится к отношени-
ям органов исполнительной власти Федерации и ее субъек-
тов,  даже с учетом того,  что в пределах,  указанных в
ч.2  ст.77,  они образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации.  Применительно к отноше-
ниям  органов исполнительной власти Федерации и субъек-
тов  Федерации  по  поводу  полномочий,  делегированных
"сверху-вниз",  следует учитывать,  что,  согласно ч. 2
ст.  78, передается только часть полномочий федеральных
органов исполнительной власти.  Но если передается пол-
номочие принимать решения,  то это включает  в  себя  и
полномочие изменять или отменять принятое решение. Если
считать, что федеральный орган вправе оставить за собой
полномочие отменять решения, то это означает, что соот-
ветствующий орган исполнительной власти субъекта  Феде-
рации  будет  не  вправе  отменять собственные решения,
принятые в рамках переданных ему полномочий.
           
   3.9. ПРЕЗИДЕНТ РФ И ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ  
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   3.9.1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
   Президент и Правительство обеспечивают осуществление
полномочий  федеральной  государственной власти на всей
территории Российской Федерации  (ч.4  ст.78  Конститу-
ции). Главная роль в этом процессе отводится Президенту
как главе государства и гаранту Конституции.  Статья 85
Конституции  наделяет Президента определенными полномо-
чиями для выполнения этих функций. Так, Президент может
использовать  согласительные  процедуры  для разрешения
разногласий между органами государственной власти  Рос-
сийской Федерации и ее субъектов.                      
Особое значение имеет закрепленное в ч.2 ст.  85  право
Президента  приостанавливать действие актов органов ис-
полнительной власти субъектов  Российской  Федерации  в
случае  противоречия  этих актов Конституции Российской
Федерации и федеральным законам,  международным  обяза-
тельствам  Российской Федерации или нарушения этими ак-
тами прав и свобод человека  и  гражданина  до  решения
этого  вопроса  соответствующим  судом.  Имеются в виду
прежде всего акты правительств (и аналогичных им  орга-
нов) субъектов Федерации, а также акты глав администра-
ций. По отношению к актам законодательных органов субъ-
ектов  Федерации  Президент  таких полномочий не имеет.
Что касается актов президентов, которые имеются в неко-
торых субъектах Российской Федерации,  то осуществление
указанного полномочия Президента России зависит от  то-
го, рассматривается ли президент соответствующего субъ-
екта Федерации по его конституции в  качестве  носителя
исполнительной власти.                                 
   Президент РФ  лишь  приостанавливает  действие актов
органов  исполнительной  власти  субъектов   Федерации.
Окончательно  решает  этот  вопрос соответствующий суд.
Это может быть как Конституционный Суд РФ,  так и орган
конституционного судопроизводства того субъекта Федера-
ции, орган исполнительной власти которого издал оспари-
ваемый  акт.  Президент  России  уже использовал право,
данное ему ч.2 ст.85 Конституции РФ. Так, было приоста-
новлено  действие постановления главы администрации Не-
нецкого автономного округа,  указов президентов Ингушс-
кой  Республики и Республики Саха (Якутия),  Указ Главы
Республики Коми28.                                     
   Следует отметить, что по ранее действовавшей Консти-
туции,  Президент РФ являлся высшим должностным лицом и
осуществлял функции главы исполнительной власти на всей
территории Российской Федерации.  В связи с этим в 1992
г.  был введен институт представителей Президента РФ  в
крае,  области,  автономной области, автономном округе,
городах Москве и Санкт-Петербурге.                     
   Указом от 5 февраля 1993 г.  №186 Президент утвердил
Положение о представителе Президента РФ в крае,  облас-
ти,  автономной области, автономном округе, городах фе-
дерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Предста-
витель Президента определен как
                        
   28 См.:  Указ Президента Российской Федерации  от  7
августа 1997 г. №834 "Об Указе Главы Республики Коми от
31 июля 1996 г.  №215 "О мерах по сокращению  задолжен-
ности предприятий Республики Коми по платежам в респуб-
ликанский бюджет Республики Коми,  бюджеты городов, ра-
    йонов и территориального дорожного фонда Республики Коми". 
                                                  
                                                       
   должностное лицо,  представляющее Президента  РФ  на
соответствующей территории. Среди полномочий представи-
теля Президента России, изложенных в п.2 указанного По-
ложения,  важным для нашей темы представляется возложе-
ние на представителя Президента РФ обязанности  содейс-
твовать  исполнению  указов  и распоряжений Президента,
постановлений Правительства РФ, предоставление ему пра-
ва  контроля  за  деятельностью  органов исполнительной
власти по  выполнению  указанных  актов.  Представитель
Президента России наделен также полномочиями по коорди-
нации деятельности  территориальных  служб  федеральных
органов исполнительной власти.                         
   После принятия  новой  Конституции  РФ,  закрепившей
иную систему государственной власти,  институт предста-
вителей  Президента РФ сохранился.  Более того,  Указом
Президента РФ от 17 января 1995 г. №53 в вышеназванный
Указ были внесены изменения и дополнения, которые расп-
ространили действие института представителей Президента
и  на  республики в составе Российской Федерации,  пос-
кольку Конституция уравняла в правах все субъекты  Рос-
сийской Федерации. Кроме того, представитель Президента
РФ стал именоваться полномочным  представителем  Прези-
дента  РФ.  Однако  этот Указ с изменениями продержался
только до июля 1997 г.  9 июля 1997 г. Президент РФ из-
дал  новый Указ "О полномочном представителе Президента
Российской Федерации в регионе Российской Федерации"  с
положением о полномочном представителе29.  Полномочному
представителю предоставлены дополнительные гарантии его
деятельности. Однако этот институт нуждается в приведе-
нии в соответствие с Конституцией, так как представите-
ли Президента РФ,  вопреки положениям ч.3 ст.5 и ст. 10
Конституции, все больше вмешиваются в сферу деятельнос-
ти  регионов.  Высказываются мнения,  что этот институт
необходимо упразднить.
                                 
   13.9.2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
   ФЕДЕРАЦИИ С ГЛАВАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ  СУБЪЕКТОВ
ФЕДЕРАЦИИ 
   Согласно ст.77  Конституции,  образуемые  субъектами
Федерации системы органов  власти  должны  соответство-
вать,  во-первых,  основам  конституционного строя Ро